Directive européenne

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Directive de l'Union européenne

Droit de l'Union européenne
TraitĂ©s de l'Union europĂ©enne :
Le droit communautaire primaire
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Traités non ratifiés ou en cours de ratification

Constitution européenne

Chronologie de l'Union européenne · Histoire de l'Union européenne · Texte des traités

Droit communautaire dérivé
RĂšglement Â· Directive Â· DĂ©cision-cadre Â· DĂ©cision Â· Recommandation et avis

(TCE, Art. 249)

Jurisprudence
CJCE Â· TPI Â· Tribunal de la fonction publique
Institutions de l'Union européenne
Consacrées par les traités
Parlement europĂ©en Â· Conseil europĂ©en Â· Conseil de l'Union europĂ©enne Â· Commission europĂ©enne Â· Cour de justice de l'Union europĂ©enne Â· Banque centrale europĂ©enne Â· Cour des comptes Â· (TUE, Art. 13 1.)
Autres organismes et organes
MĂ©diateur europĂ©en Â· ContrĂŽleur europĂ©en de la protection des donnĂ©es Â· Banque europĂ©enne d'investissement Â· ComitĂ© des RĂ©gions Â· ComitĂ© Ă©conomique et social europĂ©en Â·
Ordre juridique propre
RÚgles spécifiques
Autonomie · Principe de primauté · Principe de subsidiarité · Principe de proportionnalité · Effet direct
Recours
Renvoi préjudiciel · Recours en annulation · Recours en carence · Recours en manquement · Action en responsabilité
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Une directive est un acte normatif pris par les institutions de l'Union Européenne. Avec les rÚglements et les recommandations, les directives communautaires font partie du droit dérivé de l'Union européenne.

À la diffĂ©rence d'un rĂšglement communautaire qui s'applique totalement et directement, une directive donne des objectifs Ă  atteindre par les pays membres, avec un dĂ©lai. Ce dĂ©lai permet aux gouvernements nationaux de s'adapter Ă  la nouvelle rĂ©glementation.

Sommaire

Présentation

Une directive lie tout État membre destinataire quant au rĂ©sultat Ă  atteindre, tout en lui laissant la compĂ©tence quant Ă  la forme et aux moyens ; en d'autres termes, la directive est un texte adoptĂ© au stade de l'Union europĂ©enne qui fixe des rĂšgles que les États membres doivent inclure dans leur lĂ©gislation interne (on parle de « transposition Â» en droit national). Les États disposent pour ce faire d'un dĂ©lai de transposition.

Selon l'article 189 du TraitĂ© de Rome, la directive fixe un but Ă  atteindre, mais laisse aux États le choix des moyens pour y arriver. Ainsi contrairement aux rĂšglements, les directives ne sont pas d'application directe dans les droits internes, elles nĂ©cessitent donc une intervention des États, mais cette intervention n'est pas assimilable Ă  une mesure de rĂ©ception, comme en droit international.

En France, on estime que 75% de la législation provient des directives européennes. Le pourcentage n'a pas beaucoup de sens, en fait. Car il s'agit toujours, pour l'Assemblée nationale, de rediscuter le texte européen et de l'adapter aux réalités nationales. Il n'y a pas de transposition "copiée-collée".

Transposition

En gĂ©nĂ©ral, la directive fixe le dĂ©lai au terme duquel la lĂ©gislation transposĂ©e doit ĂȘtre adoptĂ©e. La transposition et l'application (implĂ©mentation) ne doivent pas ĂȘtre confondues. L'implĂ©mentation ne vise pas seulement la transposition formelle mais toutes les mesures qui concourent Ă  la mise en Ɠuvre effective de la directive (information, formation, incitation, mise en Ɠuvre de sanctions administratives, civiles et pĂ©nales...).

Un suivi rapprochĂ© de la transposition est assurĂ© par la Commission EuropĂ©enne. Les mesures nationales doivent ĂȘtre notifiĂ©es Ă  la Commission dans les dĂ©lais requis. Une procĂ©dure spĂ©ciale de Notification AssistĂ©e par Ordinateur a Ă©tĂ© mise en place Ă  cet effet.

Les retards de notification ont un impact négatif sur l'harmonisation des lois, l'intégrité du marché unique, la protection des citoyens et de l'environnement La législation transposée intéresse l'ordre public. De fait, sa violation fait le plus souvent l'objet de sanctions pénales. Des progrÚs en matiÚre de délais ont été enregistrés par le dernier Tableau du Marché Intérieur. Toutefois en juillet 2008, le nombre des directives non transposées s'élevait encore à 467.

Le manque d'harmonie de la lĂ©gislation transposĂ©e avec la directive est sanctionnĂ© par les juridictions europĂ©ennes comme portant atteinte Ă  l'objectif poursuivi par la directive. Ceci concerne en particulier la libre circulation des produits et services, pour laquelle des diffĂ©rences de lĂ©gislation cachent souvent des « obstacles aux Ă©changes Â». Dans son avis 3/2005, la Cour des Comptes de l'Union EuropĂ©enne note que la transposition d'une directive sera incorrecte si elle n'est pas conforme Ă  la directive d'origine. "MĂȘme si cet objectif a Ă©tĂ© atteint pour la plupart des modifications proposĂ©es, la Cour observe que, sur plusieurs points, la transposition de la directive manque de cohĂ©rence, notamment du fait :

  • de l’utilisation de termes ou de dĂ©finitions diffĂ©rents de ceux figurant dans la directive, et cela sans aucune justification,
  • d’une transposition incomplĂšte de certaines dispositions,
  • d’une transposition erronĂ©e de la directive,
  • de l’introduction de termes ou d’élĂ©ments qui ne sont pas

prévus dans la directive,

  • d’une transposition effectuĂ©e sans que le contexte communautaire

soit pris en considération.

  • de contradictions dans la directive mĂȘme

Si un État Membre n'adopte pas une lĂ©gislation compatible, la Commission EuropĂ©enne peut initier Ă  son encontre des poursuites. Ces poursuites sont Ă  la fois coĂ»teuses et frĂ©quentes. Au 1 mai 2008, on dĂ©nombrait 1 298 procĂ©dures d'infraction ouvertes contre les États Membres (voir Tableau d'Affichage du MarchĂ© IntĂ©rieur).

Mise en oeuvre

Une fois mises en vigueur, on sait que les lois ne sont pas toutes appliquĂ©es de maniĂšre satisfaisante. Il convient d'avoir Ă  l'esprit l'exemple des limites de vitesse dont l'observation par les automobilistes a pris plus de 100 ans. L'implĂ©mentation des directives rencontre des difficultĂ©s similaires. C'est la raison pour laquelle, les directives les plus rĂ©centes tendent Ă  Ă©noncer des indicateurs mesurables et Ă©chelonnĂ©s dans le temps afin d'assurer leur mise en Ɠuvre effective. Cette pratique est particuliĂšrement remarquable dans le domaine de l'environnement.

Pour atteindre ces objectifs, les États Membres sont confrontĂ©s au problĂšme du coĂ»t de la lĂ©gislation pour leur Ă©conomie. La conformitĂ© prĂ©sente le plus souvent des avantages notoirement supĂ©rieurs aux inconvĂ©nients mais des diffĂ©rences d'efficience dans l'application des lois existent. Ainsi on observe que le coĂ»t d'implĂ©mentation des lois varie sensiblement d'un État Ă  l'autre. Selon la Commission, le coĂ»t annuel d'implĂ©mentation aux Pays-Bas peut ĂȘtre considĂ©rĂ© comme reprĂ©sentatif (3,5 % du PIB - Com 2006 - 691).

Pour amĂ©liorer la situation et dissĂ©miner les meilleures pratiques, la Commission a lancĂ© le programme « Mieux lĂ©gifĂ©rer Â» qui se propose de rĂ©duire sensiblement les coĂ»ts d'implĂ©mentation injustifiĂ©s : « La plupart des coĂ»ts engendrĂ©s par la lĂ©gislation portent sur les investissements (par exemple installation d'Ă©quipement de sĂ©curitĂ©) nĂ©cessaires pour se conformer Ă  la loi. Mais il existe d'autres coĂ»ts Ă  caractĂšre administratif, tels que ceux engendrĂ©s par l'obligation de faire rapport sur telle ou telle activitĂ©. Ces coĂ»ts doivent ĂȘtre rĂ©duits lorsque cela est possible sans compromettre la rĂ©alisation des objectifs de la lĂ©gislation. L'expĂ©rience des États membres dĂ©montre que les autoritĂ©s publiques peuvent faire beaucoup pour faire diminuer les charges administratives injustifiĂ©es dues Ă  la lĂ©gislation – on estime que les bĂ©nĂ©fices Ă©conomiques d'une telle action correspondent Ă  une augmentation du PIB pouvant atteindre 1,5 %, soit jusqu’à 150 milliards d'euros Â» (Com 2006 -689). La Commission s'est assignĂ©e l'objectif ambitieux de rĂ©duire d'un quart ces dĂ©penses injustifiĂ©es d'ici 2012. Cet objectif avait Ă©tĂ© Ă©noncĂ© avant la Crise de 2008. Pour la plupart des dĂ©cideurs europĂ©ens, il est clair aujourd'hui que ces objectifs doivent ĂȘtre dĂ©passĂ©s et que la question de l'amĂ©lioration des processus de dĂ©cision et de mise en Ɠuvre devient une prioritĂ© de tout premier ordre (Cf Ă  ce sujet les JournĂ©es EuropĂ©ennes de l'Informatique Juridique qui se sont tenues Ă  Paris en dĂ©cembre 2008).

Droit européen et droit national

L’Union Ă©manant de traitĂ©s, juridiquement parlant, elle ne fait pas de lois et ses actes n’ont de valeur lĂ©gale qu’une fois transposĂ©s ou mis en Ɠuvre par les institutions nationales. En effet, suivant la lettre des traitĂ©s, une directive commande Ă  des institutions (de l'Union ou des États membres) et non pas aux individus (rĂŽle de la loi), en fixant des « objectifs Â» qui lient les Etats membres « quant aux rĂ©sultats Ă  atteindre Â». Nombre de directives Ă©tablissent cependant dĂ©sormais des rĂšgles en dĂ©tail, conçues pour ĂȘtre directement transposĂ©es dans la loi nationale.

La nature juridique de l’Union europĂ©enne a changĂ© progressivement. Plusieurs facteurs ont convergĂ© pour affirmer la primautĂ© du droit communautaire sur les constitutions des États membres.

Aucun juriste ne remettait en question la primautĂ© des constitutions nationales sur les traitĂ©s
 avant que la construction europĂ©enne n’accouche d’un droit d’un type nouveau. Ce furent tout d’abord deux arrĂȘts de la Cour de Justice europĂ©enne (Van Gend en Loos, 1963 ; Costa c/Enel, 1965) affirmant que les normes europĂ©ennes crĂ©ent « un ordre juridique souverain Â» s’imposant sur « un texte interne quel qu'il soit Â». S’en est suivi une absence de rĂ©action des États membres, dans un contexte europĂ©en oĂč la question avait encore peu de portĂ©e pratique. Puis en 1998 (arrĂȘt Sarran), le Conseil constitutionnel français rĂ©affirma la primautĂ© de la constitution nationale, mais il en place dĂ©sormais l’essentiel « sous le chapeau de l'article 88-1 Â» qui dispose que « La RĂ©publique participe aux CommunautĂ©s europĂ©ennes et Ă  l'Union europĂ©enne, constituĂ©es d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traitĂ©s qui les ont instituĂ©es, d'exercer en commun certaines de leurs compĂ©tences Â» ; le Conseil reconnaĂźt que les exceptions sont des « cas rares Â», tels les articles 1er (la RĂ©publique est laĂŻque) et 3 (dĂ©finition du corps Ă©lectoral), qui sont donc les seuls Ă  ne pas ĂȘtre placĂ©s sous le chapeau de cet article 88-1[1].

DĂ©sormais, le droit europĂ©en prime donc sur la plupart des articles de la Constitution française comme des autres constitutions nationales. Ainsi, en janvier 2003, le Parlement français fut-il contraint de modifier un article d’une loi qu’il avait auparavant adoptĂ©e Ă  l’unanimitĂ©, stipulant qu’« un Ă©lĂ©ment isolĂ© du corps humain ou, autrement produit par un procĂ©dĂ© technique, y compris la sĂ©quence ou la sĂ©quence partielle d’un gĂšne, ne peut constituer une entitĂ© brevetable Â», sur injonction de la Cour europĂ©enne de justice. Le Conseil constitutionnel français a ainsi considĂ©rĂ© les engagements europĂ©ens de la France comme une disposition constitutionnelle ayant valeur supĂ©rieure Ă  toutes les autres. Il admet ainsi que nombre des clauses de la constitution nationale n’aient plus aucune portĂ©e pratique, sans toutefois les supprimer ou les modifier, car l’Union, pour imposer la lĂ©galitĂ© de ses actes, doit absolument recourir aux moyens institutionnels des États membres qui transforment les dĂ©cisions europĂ©ennes en lois nationales.

Le lĂ©gislateur national est d'ailleurs obligĂ© de transposer les directives europĂ©ennes : ce faisant il n'est plus lĂ©gislateur, mais scribe.

AprÚs le Traité de Rome

Le nouvel article 249 alinĂ©a 3 du TraitĂ© CE dispose dĂ©sormais que « la directive lie tout État membre destinataire quant au rĂ©sultat Ă  atteindre tout en laissant aux instances nationales le choix quant Ă  la forme et aux moyens Â». Il s'agit d'une vĂ©ritable obligation de rĂ©sultat, qui n'est pas toujours respectĂ©e par les États membres : au 18 mars 2004, le Journal Les Échos dĂ©nombrait 108 directives non transposĂ©es en France (13/14 fĂ©vr. 2004). La Cour de Justice CE reconnaĂźt dĂ©sormais que les directives ont un « effet direct Â». Prises par le Conseil ou la Commission, les directives doivent ĂȘtre publiĂ©es au Journal officiel de l'UE (JOUE) (art. 251 T CE)..

Valeur juridique de la directive non transposée

Les directives devenant trĂšs prĂ©cises, la question s'est posĂ©e de leur valeur juridique au-delĂ  du texte des traitĂ©s. En revanche les particuliers peuvent en bĂ©nĂ©ficier si ces 4 conditions sont rĂ©unies :

  • le dĂ©lai de transposition est dĂ©passĂ©;
  • que cela ait Ă©tĂ© mal transposĂ©, voire absence de transposition dans le dĂ©lai imparti;
  • la directive comporte des dispositions claires, prĂ©cises et inconditionnelles (selon la CJCE);
  • elle est invoquĂ©e par un particulier contre l'État (effet direct vertical).

Position de la CJCE

La Cour de justice des CommunautĂ©s europĂ©ennes a commencĂ© par accroĂźtre leur valeur juridique en admettant leur effet direct avec ses arrĂȘts Frantz Grad c/ Finantzamt et Van Duyn . Elle a ainsi admis que les justiciables puissent s'en prĂ©valoir en l'absence de transposition (ou aprĂšs une directive mal transposĂ©e) sous certaines conditions :

  • La directive doit tout d'abord ĂȘtre claire, c'est-Ă -dire qu'elle pose une obligation de faire ou de ne pas faire (arrĂȘt)
  • Ensuite, elle doit ĂȘtre prĂ©cise, c’est-Ă -dire qu'elle ne nĂ©cessite pas de rĂšglement d'application.
  • Enfin, elle doit Ă©galement ĂȘtre inconditionnelle c'est-Ă -dire qu'elle ne sera directement invocable qu'au terme du dĂ©lai de transposition.

Position du Conseil d'État français

La jurisprudence Cohn-Bendit

Le Conseil d'État a refusĂ© cette Ă©volution avec l'arrĂȘt Cohn-Bendit du 22 dĂ©cembre 1978 en dĂ©cidant que les directives communautaires « ne peuvent ĂȘtre invoquĂ©es Ă  l'appui d'un recours dirigĂ© contre un acte administratif individuel Ă  dĂ©faut de toute contestation de sur la lĂ©galitĂ© des mesures rĂ©glementaires prises pour se conformer Ă  cette directive Â». [rĂ©f. nĂ©cessaire]

Il a ensuite considérablement nuancé sa décision en admettant l'effet direct de la directive dans de nombreuses hypothÚses.

Les tempéraments

Le Conseil d'État a distinguĂ© selon la nature de l'acte attaquĂ©, rĂ©glementaire ou individuel.

Pour les actes réglementaires
  • On ne peut prendre d'acte contraire aux objectifs de la directive avant l'expiration du dĂ©lai (CE France nature environnement).
  • L'absence de transposition dans les dĂ©lais est illĂ©gale
  • Cette absence de transposition engage la responsabilitĂ© de l'État (arrĂȘt SA Arizona Tobaco Products du Conseil d'État du 28 fĂ©vrier 1992 qui suit l'arrĂȘt AndrĂ©a Francovitch c/ Italie de la CJCE)
Pour les actes individuels
  • L'État français ne peut se prĂ©valoir d'une directive non transposĂ©e (arrĂȘt Lillyfrance du Conseil d'État).
  • La jurisprudence Cohn Bendit refuse l'invocabilitĂ© d'une directive non transposĂ©e contre un acte individuel. Mais en appliquant la thĂ©orie de l'exception d'illĂ©galitĂ©, le Conseil d'État annule nĂ©anmoins en se fondant sur l'acte rĂ©glementaire sur le fondement duquel a Ă©tĂ© pris l'acte individuel. Il a Ă©galement appliquĂ© cette thĂ©orie en l'absence de texte, en sanctionnant un Ă©tat du droit ou une jurisprudence.

Les entreprises européennes doivent faire une veille réguliÚre sur les directives en cours ou à venir.

Quelques directives

Notes et références

  1. ↑ Marie-Françoise Bechtel, SupĂ©rioritĂ© de la norme europĂ©enne et protection de la Constitution : Ă©tat des lieux, colloque « Peut-on se rapprocher d'un rĂ©gime prĂ©sidentiel ? Â», 5 nov. 2007, www.fondation-res-publica.org/Superiorite-de-la-norme-europeenne-et-protection-de-la-Constitution-etat-des-lieux_a254.html

Compléments

Articles connexes

Liens externes

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