Service public (France)

Service public en France

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En France, différents services publics sont assurés aux citoyens. Un service public est un service organisé dans une intention d'intérêt général et assuré :

  • soit par des personnes publiques directement ;
  • soit par des particuliers, des entreprises privées ou d'autres personnes morales de droit privé sous le contrôle et éventuellement avec l'aide des pouvoirs publics.

L'expression service public peut avoir deux significations.

Au sens fonctionnel, il s'agit d'une activité destinée à satisfaire un besoin d'intérêt général, présentant un lien spécial avec une personne publique. Ce lien peut tenir à la création de l'activité, à son fonctionnement ou à son contrôle, qui sont influencés de façon déterminante par une personne publique. Au sens organique, il s'agit de la personne juridique qui est chargée de la gestion de cette activité.

La question des services publics représente un enjeu politique et économique important. Le secteur public possède un poids certain dans l'économie nationale, tant par les personnes qu'il emploie (notamment dans la fonction publique), par ses dépenses, mais aussi par les prélèvements obligatoires qu'il rend nécessaire. Dès lors, les débats électoraux sont l'occasion de s'interroger sur les services publics, sur leur rôle, sur leur nécessité, leur efficacité...

Par ailleurs, la libéralisation économique des années 1990 et la construction européenne ont amplifié la tendance à ne plus assurer nécessairement les activités de service public au moyen des personnes publiques, utilisant un personnel d'agents publics et une propriété d'Etat, mais à les confier à des entreprises privées.

Sommaire

Caractéristiques générales

Poids économique

Les services publics ont une place importante dans l'économie. En comptabilisant toutes les administrations financées par les prélèvements obligatoires, on compterait 5,7 millions d'agents de la fonction publique[1].

L'INSEE recensait fin 2005 5,1 millions de salariés titulaires de la fonction publique[2], selon la répartition suivante:

  • Fonction publique d'État 2,5 millions
  • Fonction publique territoriale 1,6 million
  • Fonction publique hospitalière 1 million.

Ces chiffres ne recensent que les fonctionnaires, et non les contractuels, les élus ou les fournisseurs de services financés indirectement par les prélèvements obligatoires. Or, l'INSEE compte en France en 2005 un ratio de dépenses des administrations publiques de 53,7% du PIB en 2005[3] (au 2eme rang de l'Union Europeenne). En retranchant le service de la dette (2,8% du PIB), le poids des administrations publiques dans l'économie nationale serait de l'ordre de 50%, intégrant également un certain nombre de prestations sociales[4][5].

Importance politique

Théorisée par Léon Duguit en 1923[6], la notion de service public est un élément essentiel du droit administratif français. La notion légale de service public, fondée sur l'idée d'intérêt général, est considéré comme la finalité ultime de l’action de l'Etat[7] .

Elle s'appuie en France, sur une variété importante de statuts, concernant les personnes rendant ou pouvant rendre un service public. On distingue notamment:

  • les personnes élues démocratiquement, que cela soit au niveau de l'Etat ou des collectivités, ou nommées par elles. Selon les principes de la démocratie représentative, elles ont le devoir de diriger ou de contrôler l'ensemble de l'action publique. Elles reçoivent une indemnité fixée légalement.
  • les salariés dits "titulaires" de la fonction publique appelés fonctionnaires, et intégrant la fonction publique d'État (FPE), la fonction publique territoriale (FPT) et la fonction publique hospitalière (FPH). Leurs relations avec leurs employeurs respectifs (Etat, administration ou collectivité) sont dérogatoires du droit du travail. Les fonctionnaires peuvent appartenir à des corps.
  • les salariés dits "non titulaires" de la fonction publique, ne disposant pas des mêmes statuts que les fonctionnaires et appelés contractuels. Leurs relations avec leurs employeurs respectifs sont définies par un contrat de travail, analogue au contrat de droit privé.
  • les personnes non salariées de la fonction publique, mais exerçant une mission publique et recevant des honoraires, en principe dans le cadre d'une profession libérale. Ce sont la plupart du temps des professions réglementées, parfois soumises à des numérus clausus, ou encore à des rachats de charge.
  • enfin, les salariés d'une entreprise privée, elle-même en charge d'une mission de service public (cf ci-dessous). Ils dépendent du droit du travail privé.

Il existe un nombre important de discussions et de controverses liés à la gestion des personnels de service public, par exemple concernant le nombre de salariés de la fonction publique et leur évolution[8], les différences de statut et de sécurité de l'emploi, ou de régimes de retraites, ou encore la fixation des indemnités des élus[9]. Ces thèmes ont une place importante dans le débat politique français.


Modalités de gestion

Les services publics peuvent être gérés selon différentes modalités :

  • Régie directe : un service public est dit en régie directe, ou encore exploité en régie, lorsqu'une personne publique se charge de gérer elle-même, à ses risques et périls, en engageant les fonds, les moyens et le personnel nécessaires.

C'est le mode de fonctionnement des services publics traditionnels d'État. Il s'oppose à la délégation de service public très utilisée par les collectivités locales.

  • Régie intéressée : La gestion est confiée à un régisseur qui est intéressé aux résultats de l'exploitation suivant les conditions d'un contrat. L'administration supporte en principe, les risques de l'exploitation.
  • Affermage : la gestion est assurée par un fermier qui n'engage que les fonds de roulement.
  • Concession : c'est un mode de gestion des services publics par lequel une collectivité publique, le concédant, charge par convention, un individu ou une personne morale de droit privé, le concessionnaire, de faire fonctionner un service public. Le concessionnaire se rémunère au moyen de redevances perçue sur les usagers en contrepartie, il accepte les frais et les risques de cette gestion.
  • Établissement public : industriel et commercial (EPIC : SNCF ou EDF avant son changement de statut en 2004)) ou administratif (EPA : IGN). L'établissement public est un organisme administratif doté de la personnalité morale, spécialisé dans la gestion d'un service public déterminé et ayant des prérogatives de puissance publique.
  • Société d'économie mixte : les extensions des activités de l'État entraîne celui-ci à intervenir dans tous les domaines.
    De façon à ne pas alourdir son fonctionnement par les nationalisations ou les étatisations, l'État participe à de nombreuses gestions en intervenant financièrement. La méthode la plus utilisée est celle de la société d'économie mixte : c'est-à-dire une société anonyme bénéficiant d'une participation financière de l'État (le cas écheant d'une région, d'un département ou d'une commune).
  • Les sociétés nationales : il s'agit de societés anonymes dont tout le capital appartient à une ou plusieurs personnes de droit public
  • en cas d'urgence, réquisition,
  • autres modes dérogatoires voire irréguliers : convention avec une association subventionnée choisie sans appel d'offre, etc.

Éléments juridiques du service public

Article détaillé : droit du service public en France.

Plusieurs types de services publics sont définis par la loi, qui en détermine les caractères généraux. Toutefois, le pouvoir exécutif est largement compétent pour l'organisation des services publics.

On distingue traditionnellement les services publics administratifs entièrement soumis au droit public, et les services publics industriels et commerciaux soumis à un régime mixte.

Les différents services publics en France

Les grandes catégories de services publics

En France, les activités de service public peuvent être classées en trois catégories :

  • Secteur non marchand : il s'agit de services, pour l'essentiel gratuits, financés principalement par l'impôt (ou les cotisations obligatoires). Les établissements relèvent du droit administratif, mais ces services associent aussi des organismes privés (sous contrat) et des associations.
  • Secteur marchand : il s'agit de services financés principalement par une activité commerciale, mais qui sont considérés comme devant être sous contrôle de la collectivité. Les établissements publics, dit industriels et commerciaux, relèvent à la fois du droit administratif et du droit commercial.
    • Transports : transports urbains, transports ferroviaires régionaux (TER), ramassage scolaire ;
    • Énergie : distribution du gaz et de l'électricité ;
    • Eau potable ;
    • Services postaux ;
    • Télécommunications : téléphone, radiodiffusion.

Santé, social

Le système de santé comme on le conçoit en France n'est pas la norme dans de nombreux pays, même très développés. Au Royaume-Uni, par exemple, ce sont des assurances privées qui remplissent la mission de l'assurance maladie ou l'assurance vieillesse.

Le système français comprend deux volets : le premier a trait au financement des prestations de santé, le second concerne la réalisation de ces prestations par les acteurs du système de santé.

Le financement des prestations de santé est assuré par les organismes de sécurité sociale. Le principal de ces régimes, dit « régime général », est celui des travailleurs salariés. L'institution gestionnaire de ce régime est la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS). D'autres régimes, appelés « régimes spéciaux », mutualisent le risque « santé » pour des catégories socio-professionneles spécifiques (ex. : fonctionnaires, artisans, professions libérales, agriculteurs, étudiants). Les personnes ne relevant d'aucun régime d'assurance maladie (ex. : étrangers, sans domicile fixe) peuvent bénéficier de la couverture maladie universelle (CMU) ou de l'aide médicale d'État.

La réalisation des prestations de santé est assurée par des professionnels de santé exerçant à titre libéral (ex. : médecins, dentistes, sages-femmes, paramédicaux) ainsi que par des institutions (établissements de santé, établissements et services sociaux et médico-sociaux). L'activité des uns et des autres est financée en grande partie par les fonds issus de la sécurité sociale, ce qui en retour les soumet à des règles particulières :

  • les professionnels de santé ne peuvent percevoir des fonds de la sécurité sociale qu'à condition d'avoir été conventionnés par elle dans les conditions prévues par le Code de la sécurité sociale et selon les termes des conventions négociées régulièrement par elle avec les organisations professionnelles représentatives de chaque profession ;
  • les institutions sont soumises à un régime d'autorisation administrative, de contrôle, de tutelle et de tarification qui conditionne l'attribution des ressouces qui leur sont nécessaires.

Les financeurs et les acteurs de la santé sont chargés de la mise en œuvre d'une politique de santé publique dont le contenu résulte en dernier lieu de la loi no 2004-806 du 9 août 2004. Cette politique globale se décline en deux thèmes :

  • d'une part, les interventions sanitaires qui impliquent les professionnels de santé et les établissements de santé (hôpitaux publics, clniques privées), dans une perspective de prévention et de soin ;
  • d'autre part, les interventions sociales et médico-sociales qui impliquent les établissements et services sociaux et médico-sociaux dans une perspective d'accueil et d'accompagnement des personnes en situation de handicap, de dépendance (personnes âgées) ou d'exclusion sociale.

Pour ce qui concerne les établissements sanitaires (établissements de santé au sens du Code de la santé publique), leur participation au service public hospitalier dépend des critères suivants :

  • s'il s'agit d'établissements de santé publics (centres hospitaliers régionaux, centres hospitaliers généraux, hôpitaux locaux, hôpitaux militaires), ils appartiennent d'office au service public hospitalier dont les missions sont définies à l'article L. 6111-1 du Code de la santé publique ;
  • s'il s'agit d'établissements de santé privés (cliniques), leur participation au service public hospitalier (PSPH) est subordonnée à la mise en œuvre de techniques juridiques diverses selon que l'Administration ou l'établissement privé a l'initiative de cette participation (insertion par voie réglementaire, contrat de concession, contrat d'association). Les établissements de santé privés qui ne bénéficient d'aucune de ces formes juridiques sont réputés ne pas appartenir au service public.

Pour ce qui concerne les établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens de l'article L. 312-1 du Code de l'action sociale et des familles (CASF), il en va différemment. Compte tenu de l'importance des prérogatives exercées sur ces établissements et services par les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales ou DDASS) en matière d'autorisation, de surveillance, de contrôle, de tutelle et de tarification, dès leur ouverture puis tout au long de leur activité, ils sont nécessairement liés à l'Administration par un mandat administratif[10] qui se substitue aux formes traditionnelles de la délégation et de la concession de service public. Quant à leurs missions, elles sont nécessairement d'intérêt général ainsi qu'ont pu le relever les observateurs les plus attentifs[11].

Cette distinction des régimes d'appartenance au service public des établissements de santé et des établissements et services socaux et médico-sociaux est d'importance. En effet, si dans le secteur sanitaire les hôpitaux publics sont nombreux, en revanche dans le secteur social et médico-social les acteurs privés sont majoritaires. En moyenne, les associations regroupent 60 % des effectifs accueillis ; elles jouent un rôle clé dans le secteur du handicap où elles ont la charge de près de 90 % des places ; dans le secteur des personnes âgées, elles représentent 33 % des places, les maisons de retraite publiques 37 % et les établissements privés à but lucratif environ 30 %[12].

Commerce, droit

Sécurité

Postes et communications électroniques

Le service public des PTT a été scindé en deux entités distinctes dans les années 1970, du fait de leur moindre complémentarité par rapport au passé. Par la suite,suite à la loi du 2 juillet 1990, l'administration des PTT a été remplacée par deux établissements autonomes de droit public (EADP), La Poste et France Télécom, sous la tutelle du ministère de l'industrie.

Quinze ans plus tard:

  • La Poste est désormais en concurrence sur ses trois métiers : le transport du colis fret, le courrier et la banque. Son avenir à long terme a imposé et impose toujours d'importants efforts de rationalisation dans un contexte social difficile.
  • France Télécom n'est plus une entreprise publique depuis 2004 : L'État (dont ERAP) ne détient plus que 27.3% de son capital. À terme, il est prévu que l'État se désengage totalement de cette entreprise.
    • France Télécom a été mis progressivement en concurrence avec des sociétés de communication françaises et étrangères.
  • Cette réforme d'envergure, visant à ouvrir ces services à la concurrence et définie par les instances de Union européenne, s'est faite sans trop de heurts sociaux.
    • Les deux entreprises publiques emploient toujours des collaborateurs dépendant de deux statuts. Les fonctionnaires (à La Poste, 63% des effectifs en 2006) ont pu choisir entre le maintien sur leur ancien grade et l'évolution vers une nouvelle classification des postes (la grande majorité ont choisi cette dernière solution). La proportion des salariés croit globalement dans l'effectif (2004 : 33.7%, 2005 : 39.2%, 2006 : 37.08%).

La politique RH de La Poste tend à un rapprochement des modalités de gestion des deux groupes de collaborateurs en matière de sélection, promotion et rémunération.

Enseignement et recherche

Enseignement primaire et secondaire

En France, le système éducatif ressortit pour l'essentiel de la compétence du ministre de l'Éducation nationale. Il y a cependant certains établissements d'enseignement qui dépendent d'autres ministères, et c'est notamment le cas pour l'enseignement agricole.

Il existe tant des établissements publics que des établissements privés. L'existence de ces deux types d'enseignement remonte aux lois Guizot (1833) et Falloux (1850), la justification étant notamment d'ordre confessionnel.

La politique de l'État à l’égard de l’enseignement privé est la suivante depuis la loi Debré (1959) :

  • Pour les établissements privés sous contrat, l'État prend en charge ce qui est imposé par les programmes officiels, et notamment les rémunérations des professeurs des disciplines inscrites au programme.
    • Pour les établissements sous contrat simple, les enseignants, bien que rémunérés par l'État, sont des personnels de droit privé, ayant un contrat de travail avec leur établissement privé.
    • Pour les établissements sous contrat d'association, les professeurs sont soit des fonctionnaires (maîtres titulaires de l'enseignement public, peu nombreux), soit des professeurs contractuels (de loin, les plus nombreux). Ces derniers sont soumis aux mêmes exigences de diplômes que leurs homologues de l'enseignement public (les concours sont toutefois distincts), et rémunérés par l'État selon les mêmes grilles indiciaires. En revanche, leurs retraites dépendent du régime général et de caisses de retraites complémentaires, ce qui induit une différence tant dans la rémunération nette (taux de cotisation plus fort) que dans les droits à retraite (retraite ordinairement plus faible), le total pouvant équivaloir à plusieurs années de rémunération pour le professeur.
  • Restent à la charge de l'école privée :
    • les activités non inscrites au programme scolaire (par exemple équitation, poterie, vannerie, art dramatique...)
    • les activités confessionnelles éventuelles
    • l'internat s'il y en a un
    • une partie des dépenses de personnel, que le forfait d'externat (contribution forfaitaire versée les collectivités locales) ne suffit pas toujours à couvrir
    • l'entretien des bâtiments (les établissements touchent souvent des subventions pour ce poste budgétaire, mais qui restent très limitées au regard des besoins)
  • Il existe aussi des établissements hors contrats (peu nombreux) à financement purement privé.

Certains accusent parfois l'État de « faire payer les parents deux fois » : il prélève des impôts (le premier poste budgétaire de l'État est celui de l'Éducation nationale) sans par ailleurs financer la totalité des frais d'éducation correspondants.

Enseignement supérieur et recherche

La loi Savary de 1984 établit un « service public de l'enseignement supérieur ». Ce service public comprend l'enseignement et la recherche, mais aussi la diffusion de l'information scientifique, ou encore l'orientation des étudiants. Il est assuré par les universités et les autres établissements publics d'enseignement supérieur.

En France, la recherche publique est assurée par trois types de structures, les fondations, les Universités et les centres de recherche tel que l'INRA, le CNRS, l'IFREMER ou l'INSERM. De plus en plus, ces structures pour leur financement doivent nouer des partenariats avec des acteurs privés.

Une autre source de financement public de la recherche se fait par l'intermédiaire de l'armée. Celle-ci finance des recherches pas forcément liées à l'élaboration d'armement, ce qui est encore plus vrai aux États-Unis.

Service public de l'eau

Article détaillé : Eau potable en France.

Le service public de l'eau consiste à approvisionner les usagers en eau potable et à assurer ensuite l'assainissement des eaux usées. Il occupe une place à part en France car il n'est pas géré de manière centralisée. C'est en effet la commune ou l'établissement intercommunal qui fait le choix du mode de gestion :

Le mode délégué est utilisé depuis le XIXe siècle. Il a permis à deux sociétés transnationales de voir le jour : la Lyonnaise des eaux créée en 1880 (groupe Suez) et la Compagnie générale des eaux qui remonte à 1853 (groupe Veolia). Un troisième fournisseur est la Société d'aménagement urbain et rural (SAUR, filiale de Bouygues), fondée en 1933. Ce mode de gestion concerne les trois quarts des usagers.

Plusieurs études, reprises dans le rapport Tavernier sur le financement et la gestion de l'eau (Assemblée nationale, 2001), estiment que le prix de l'eau est inférieur dans le cadre d'une régie, surtout pour de petites communes[13]. L'étendue de la différence de prix varie toutefois d'une étude à l'autre.

Les pouvoirs publics jouent un rôle d'encadrement du service public de l'eau. Le cadre législatif est déterminé par les lois du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992 ainsi que par la directive-cadre européenne du 23 octobre 2000. Six agences de l'eau (Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse, Rhin-Meuse et Seine-Normandie) mettent en œuvre la politique de l'eau. Au niveau départemental, les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) contrôlent la qualité de l'eau distribuée aux usagers.

Transports, industrie et énergie

Dans le cas des réseaux, dont la construction, l'entretien et la modernisation sont assurés par des sociétés publiques, la séparation organique entre la gestion des réseaux proprement dite d'une part, et celle des services liés à ces réseaux d'autre part (exemple en France de EDF/RTE ou SNCF/RFF) répond au modèle promu par l'Union européenne et tend à se répandre. Il s'agit de séparer les activités relevant d'un monopole naturel (le réseau) des activités où la concurrence est possible à organiser (les services). Pour les tenants du modèle de la société intégrée, ces scissions nuisent à l'efficacité (coûts de coordination, de négociations, bataille juridique, création d'un rapport fournisseur/client, perte de relation avec l'usager, utilisation moins optimale du réseau) et à la qualité de service. Des pays reviennent en arrière sur ces politiques face aux problèmes rencontrés (exemple du rail en Nouvelle-Zélande). Leurs adversaires répondent que ces problème existaient avant, mais le mode de décision bureaucratique qui les masquait aurait en plus l'inconvénient d'être inefficace. En outre la mise en place d'un rapport fournisseur/client permettrait de mieux prendre en compte les attentes des usagers/clients. Il est possible que ce type de privatisation progressive soit plus douce à faire accepter (car plus masquée) et à gérer.

  • Aviation civile - Le service de gestion du trafic aérien, l'application d'une réglementation européenne va entraîner sa privatisation, les technologies informatiques embarquées suppléeraient en partie cette diminution de service.
  • Météo-France

Radio et télévision

Radio

Télévision

Article détaillé : Télévision en France.
  • groupe France Télévisions
  • RFO (Réseau France Outre-mer)
  • Arte (Association Relative à la Télévision Européenne)
  • CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel)

Culture, sports et loisirs

Culture

Il existe aussi en France des services publics à vocation culturelle. Certains sont des établissements d'enseignement, notamment pour la musique. D'autres visent plutôt la diffusion des oeuvres artistiques, avec les théâtres et opéras publics. D'autres enfin assurent à la fois des missions de conservation, de présentation et de mise à disposition d'oeuves, comme les musées, les services d'archives, les SDAP et les bibliothèques.

Sport et loisirs

Article détaillé : organisation du sport en France.

Les fédérations sportives peuvent bénéficier d'une délégation, ce qui leur fait participer au service public du sport. Les collectivités locales peuvent aussi assurer la gestion et la mise à disposition d'équipements sportifs.

Des équipements de loisirs peuvent être des services publics, comme les campings municipaux.

Notes et références

  1. L'emploi public, Les Échos.
  2. INSEE:Effectifs de la Fonction publique par catégorie statutaire, fin 2005
  3. INSEE: Dépenses des administrations publiques au sein de l'Union européenne 2005-2006
  4. INSEE: Dépenses et recettes des Administrations publiques 2001-2007
  5. INSEE: Le PIB par Ressources et emplois de biens et services à prix courants 2001-2007
  6. Traité de droit constitutionnel, Tome 2, p. 54 Léon Duguit
  7. Le Conseil d'Etat - Réflexions sur l’intérêt général
  8. http://www.premier-ministre.gouv.fr/information/actualites_20/vers_une_refondation_fonction_57549.html Annonce d'une "refondation de la Fonction publique" par le Président de la République, 19/09/2007
  9. http://www.linternaute.com/actualite/dossier/05/salaires-politiques/salaires.shtml Grille des indemnités et avantages des principales catégories d'élus. L'internaute, Novembre 2005
  10. Tthèse de Marguerite Canedo, Le mandat administratif, Bibl. de droit public, LGDJ, 2001.
  11. Michel Lévy, « La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale : changement et/ou continuité », dans Revue de Droit sanitaire et social, 2002, p. 423 et s. ; Olivier Poinsot, « L'action sociale et médico-sociale : un service public industriel et commercial ? », dans J.C.P. éd. A no 45 du 7 novembre 2005, p. 1654 et s. ; Olivier Poinsot, « Les institutions privées et le service public de l'action sociale et médico-sociale », dans Revue générale des collectivités territoriales, no 37, nov.-déc. 2005, p. 415 et s.
  12. Rapport au Sénat de M. Blanc, octobre 2001, p. 11.
  13. Rapport Tavernier.

Voir aussi

Liens internes

Liens externes

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