Référendum en france


Référendum en france

Référendum en France

France
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Cet article fait partie de la série sur la
politique de la France,
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Article principal : Référendum.

En France existe notamment parmi divers types de référendum :

Sommaire

Définition du concept

Le référendum est une procédure se réclamant des idéaux démocratiques, par laquelle « le corps des citoyens est appelé à exprimer, par une votation populaire, son avis ou sa volonté à l'égard d'une mesure qu'une autre autorité a prise ou envisage de prendre »[1], et qui ne sera suivie d'effet ou adoptée qu'en cas de réponse positive.

Terminologiquement, le mot « référendum » n'apparaît pas dans les constitutions françaises avant 1958. Il est remplacé par des périphrases telles que « consultation » ou « appel au peuple ». Au XXIe siècle, il semble qu'il faille distinguer le référendum qui a un caractère décisionnel, de la consultation qui n'émet qu'un avis, mais dans la littérature juridique on utilise aussi sans formalisme les expressions « référendum consultatif » et « consultation référendaire », suivant que l'on s'attache à la technique ou à ses conséquences et tous ces termes répondent à la définition générique énoncée précédemment.

La technique du référendum est conforme au principe démocratique dont se réclame le régime républicain mis en place par la Constitution de 1958 :

  • Art. 2 al. 5. - « (Le) principe (de la République) est : gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple »

Le recours au référendum tempère la souveraineté nationale prévue par la dite constitution, qui mélange donc ici des procédés de démocratie directe et de démocratie représentative :

  • Art. 3 al. 1. - « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum… »

Cependant, les modalités de mise en œuvre des différents référendums et consultations prévus par la constitution actuelle en font, en France comme dans beaucoup de pays, un procédé de démocratie semi-directe.

L’histoire du référendum en France

L’impasse de l’opportunité révolutionnaire

Le référendum est marqué du sceau révolutionnaire. Le projet de constitution girondine prévoyait déjà une censure populaire sur les actes parlementaires. Cela ne fut finalement pas retenu. Dans les faits, le référendum est inventé en France en 1793 pour l'adoption de la constitution jacobine. Cette singulière constitution, inspirée des écrits de Jean-Jacques Rousseau, prévoyait aussi de généraliser le référendum pour l'adoption des lois qui, envoyées aux communes, se devaient d'obtenir l'aval du peuple, réuni en assemblée primaires, si un dixième d'entre elles, dans au moins la moitié des départements (plus un), le réclamait de par ses objections à la loi proposée (articles 58 à 60). On parla même de « veto populaire ». En matière constitutionnelle, le corps électoral disposait également d'un droit d'initiative si un dixième des assemblées primaires décidait d'une révision au plan national. La constitution elle-même fut adoptée par référendum de juillet à août 1793, bien que l'on puisse émettre des réserves quant au caractère démocratique de ce dernier[2]. Cette constitution ne sera jamais appliquée.

L’impact de l'usage plébiscitaire sous l’Empire

Par la suite, on va se méfier du peuple : les idées de Sieyès en faveur de la souveraineté nationale et d'une démocratie représentative prévalent sur la souveraineté populaire. Cependant, Napoléon 1er compris trop bien le parti qu'il pouvait tirer de l'appel direct au peuple, tout en le domestiquant, et la longue période qui suit va discréditer le procédé. Sous les régimes impériaux le référendum devient un plébiscite[3], instrument de l'accession au pouvoir de Bonaparte qui, aidé d'une administration zélée et omniprésente, obtient ainsi en 1800 le Consulat après son coup d'État du 18 Brumaire, puis le Consulat à vie, puis sa transformation en Empire, qu'il obtient de prolonger encore sous une forme tempérée lors des Cent-Jours; tout pareillement pour Napoléon III qui fait entériner ainsi son coup d'État de 1851, puis le rétablissement de l'Empire où apparaît clairement constitutionnalisée la technique plébiscitaire[4], avant de faire ratifier une très relative libéralisation du régime à la veille de la guerre de 1870.

Ceci explique que sous la IIIe République, le référendum passe pour être l'instrument du despotisme et que la constitution de la IVe République l'ignore quasiment, en tout cas, en marginalise l'usage hypothétique, seulement en matière constitutionnelle et à titre subsidiaire[5].

C'est que le traumatisme consécutif à la pratique impériale était encore vif et le débat doctrinaire n'était pas encore éteint. Si le jurisconsulte Édouard Laboulaye défendait de manière isolée le référendum au moment de l'instauration de la III° République, l'ensemble de la doctrine considérait plutôt qu'il était incompatible avec le régime parlementaire, jusqu'à ce que Carré de Malberg ne soutienne brillamment une position inverse en 1931[6]. Mais la majorité de la classe politique demeura méfiante jusqu'au bout.

L’empreinte du général de Gaulle

Le général de Gaulle utilise le référendum dès 1945 à la Libération et lui imprime sa marque sous la V° République

Pourtant, le général de Gaulle en avait réintroduit l'usage dès la Libération en 1945 pour entériner la fin de la IIIe République, puis donner au pays un régime provisoire. En outre, par deux fois également les français eurent ensuite en 1946 à se prononcer sur le projet constitutionnel d'où allait naître la IVe République. Cela leur permit de s'émanciper du passé en votant "non" la première fois. Mais le référendum n'était pas encore dans les mœurs politiques[7] et il faudra attendre le retour au pouvoir du général de Gaulle en 1958 pour qu'il s'impose, à la fois pour ratifier la nouvelle constitution et dans la constitution elle-même dont il constitue l'une des innovations majeures. En effet, dans la constitution de la V° République, on le trouve érigé en principe, comme l'un des moyens d'exercer la souveraineté (article 3) et, simultanément, couvrant trois domaines : législatif (article 11), constituant (article 89) et l'autodétermination (articles 53 et 86).

En même temps il concentre les critiques des opposants à la Ve République qui y voient la confirmation de l'instauration d'un régime autoritaire. Dans un contexte pourtant nettement plus démocratique que sous l'Empire, la pratique fortement teintée de plébiscite qu'en fera de Gaulle réalimentera néanmoins les fortes réticences à l'égard de la technique référendaire. Sans compter l'usage, jugé par certains inconstitutionnel, qu'il fera de l'article 11 en 1962 et 1969 (Cf. infra), qui suscitera un vif débat et la constitution d'un "cartel des non"[8]; le président du Sénat parlant même de « forfaiture ». On sait d'ailleurs que de Gaulle envisageait le référendum, autant comme un substitut à la dissolution pour arbitrer un éventuel désaccord avec le Parlement, que comme un moyen de ressourcer sa légitimité personnelle[9].

Il n'est donc pas étonnant de constater que les référendums qui suivent semblent montrer qu'en France, le procédé reste marqué par cette empreinte plébiscitaire que l'on continue de retrouver a contrario dans les motivations des électeurs même si, contrairement à de Gaulle, aucun de ses successeurs n'a ouvertement posé la question de confiance. C'est la première des raisons expliquant que l'usage du référendum dans la période récente soit apparu politiquement aléatoire, le référendum donnant une occasion au vote contestataire de s'exprimer, au risque de l'échec (comme cela faillit être le cas en 1992 et comme ce fut le cas en 2005). En outre, hors de cette dimension quasi culturelle, le référendum ne déclenche parfois qu'un intérêt mineur ne suscitant ainsi qu'une faible participation qui, faute de l'exigence d'un quorum, amoindrit la portée de son résultat (comme en 1972 et surtout en 1988)[10].

Les perspectives et le bilan au XXIe siècle

Nonobstant les critiques dont il fait l'objet[11], et malgré ses insuffisances (cf. infra), le référendum garde ses adeptes et semble encore avoir de l'avenir. Certes, le président Mitterrand qui l'a employé après une éclipse de 15 ans[12] échoua dans sa tentative pour en élargir le champ[13] et ne donnera pas suite aux propositions de la Commission Vedel de 1993, après le succès mitigé du référendum de 1992[14]. Le président Chirac l'a fait partiellement (révision de l'article 11 en 1995) et, avant d'en être victime en 2005, il avait annoncé sa volonté de réactiver l'usage du référendum, ce qu'il fit, y compris pour la première fois en matière constituante, selon la procédure prévue, en 2000. Sous son mandat, après un toilettage de la constitution en 1995, y compris en matière référendaire[15], deux autres réformes visant l'extension du domaine référendaire sont intervenues : l'une en 2003 qui instaure le référendum local (notamment l'article 72-1); l'autre en 2005 qui oblige à recourir au référendum pour ratifier toute nouvelle adhésion à l'Union européenne (article 88-5). Enfin, la révision du 23 juillet 2008 initiée par le président Sarkozy opère quelques retouches à l'article 88-5, ainsi qu'à l'article 11 avec l'introduction d'une dose d'initiative populaire liée à l'initiative parlementaire.

Cependant, s'il peut s'agir, dans ce dernier cas, d'une relative ouverture à l'opposition, il ne s'agit pas encore d'un véritable référendum d'initiative populaire (cf. infra). Cela demeure une réforme à faire, de même que, si l'avancée de 2008 est néanmoins conforme aux conclusions du Comité Balladur de 2007, l'autre souhait du comité que soit confortée l'effectivité du référendum constituant n'a pas été repris. Ce serait pourtant le seul moyen de pérenniser le droit au référendum, puisqu'à ce jour, rien n'empêche encore de le supprimer sans le consentement du peuple lors d'une révision parlementaire. En outre, certains commencent à penser à une consultation référendaire par internet[16].

Bilan actuel : L'abandon de la pratique référendaire pour ressourcer la légitimité du président, l'abaissement du référendum au niveau local et l'appel de plus en plus pressant à l'initiative populaire peuvent sembler consacrer l'échec du référendum conçu par de Gaulle. Reste que, c'est par le référendum qu'ont été acquises les deux réformes institutionnelles appelées à bouleverser le régime de la Ve République, l'une en 1962 pour modifier le mode d'élection du chef de l'État, l'autre en 2000 pour instaurer le quinquennat synchronisé[17]. En revanche, sous cette même République, celles que l'on peut sans doute subjectivement considérer comme les deux grandes réformes qu'a connu la société française, sont restées en dehors du champ référendaire : l'abolition de la peine de mort en 1981[18] et la décentralisation de 1982 et 2004. On notera cependant la participation périodique du peuple français à la décolonisation (1961, 1962, 1988) et à la construction européenne (1972, 1992 et 2005).

Au titre de l'article 11, les français furent consultés deux fois par de Gaulle, en 1961 et 1962, sur l'accession à l'indépendance de l'Algérie pour mettre fin aux événements (ici les barricades d'Alger en 1960)

Typologie des référendums sous la Ve République

La Constitution actuelle prévoit quatre cas principaux de référendum : deux visant un intérêt national, pour l'adoption d'un projet de loi (art.11) et pour réviser la constitution (art.89); un troisième visant l'intérêt local, pour soumettre à la décision des électeurs d'une collectivité territoriale un projet les concernant (art. 72-1 et autres); un quatrième visant une question particulière d'intérêt européen (art. 88-5).

Exception faite de certaines consultations de portée locales, ces référendums ont valeur décisionnelle mais, en pratique, ils sont tous facultatifs (y compris, depuis 2008, pour la ratification d'une adhésion à l'Union Européenne). L'ensemble des dispositions du code électoral relatives à l'exercice du droit de vote s'applique aux consultations référendaires. Le contentieux est principalement du ressort du Juge constitutionnel pour les référendums de portée nationale et celui du juge administratif pour les autres.

Les référendums d’intérêt national

Article 11 : le référendum législatif

Le déclenchement de l'article 11 figure au nombre des actes du président de la République dispensés du contreseing énumérés à l'article 19.

  • Initiative du référendum :
  1. soit du président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal Officiel (art. 11 al. 1). Cependant, hors cohabitation, le président en décide souvent seul en pratique, la proposition a posteriori du Premier ministre, et de son Gouvernement, allant de soi.
  2. soit par un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (art. 11 al. 3) mais le référendum n'a lieu que si, à la suite de cette initiative, le parlement ne se prononce pas dans les délais prescrits par une loi organique (à venir) (art. 11 al. 5). Le Conseil constitutionnel contrôle la mise en œuvre de ces dispositions (art. 11 al. 4) et la proposition de loi référendaire qui peut en résulter (art. 61 al. 1). À noter les suggestions de réformes en faveur de l'initiative populaire (Cf. infra).
  • Domaine référendaire (art. 11 al. 1) :

Tout projet de loi portant sur :
- l'organisation des pouvoirs publics,
- les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale[19] de la nation
- les réformes relatives aux services publics qui y concourent
- la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
À noter également les suggestions de réformes en faveur de l'élargissement de ce domaine (cf. infra)

  • Débat parlementaire : Désormais dans toutes les hypothèses, dans chaque chambre. En outre, depuis la révision de 1995, le débat doit être précédé d'une déclaration du Gouvernement quand la proposition référendaire émane de lui, mais n'est pas suivi d'un vote (art. 11 al. 2). Toutefois, rien n'interdit de faire jouer l'article 49, notamment de déposer une motion de censure[20].
  • Adoption : En cas de victoire du oui, le président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation, qu'il s'agisse d'un projet ou d'une proposition de loi (art. 11 al. 7)[21].
  • Limites à la mise en œuvre du référendum législatif :

- Impossible lors de l'intérim du président de la République, que ce soit pour cause de vacance ou d'empêchement (art. 7 al. 4)
- Le champ du projet ou de la proposition de loi référendaire (art. 11 al. 1 et 3) reste limitativement énuméré (cf. infra).
- Le projet de loi d'initiative gouvernementale ne peut souffrir d'aucun amendement parlementaire, ni d'aucun contrôle de constitutionnalité (Cf. infra)
- En pratique aucune proposition référendaire d'origine parlementaire n'a pu voir le jour (malgré l'initiative du Sénat en 1984 et celle des députés d'opposition en 1985)[22]. L'hypothèse que le parlement se dessaisisse ainsi de ses prérogatives législatives était d'ailleurs jugée peu crédible jusqu'à la réforme de 2008 qui donne un levier à l'opposition.
- L'initiative référendaire résultant de la réforme de 2008 ne confère pas un veto législatif à l'opposition (art. 11 al. 3) ni une faculté de ré-interroger le peuple avant deux ans en cas d'un premier rejet sur le même objet (art. 11 al. 6)

Article 89 : le référendum constituant

Le référendum constituant ne peut intervenir qu'en conclusion d'une procédure de révision constitutionnelle dont il est dépendant juridiquement (en droit) et politiquement (en fait).

  • Initiative de la révision (distincte de celle du référendum) : Concurremment au président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement (art. 89 al. 1). L'initiative présidentielle souffre, en outre, des mêmes remarques que pour l'article 11. A contrario, un Premier ministre de cohabitation pourrait s'appuyer sur l'initiative parlementaire pour forcer le président à décider d'une révision, même si l'incertitude demeure quant à la conclusion de la procédure[23].
  • Procédure de droit commun prévoyant le référendum : Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques[24]. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum (art. 89 al. 2). Cependant, la tenue d'un référendum résulte ensuite d'un décret du président de la République (compétence théoriquement liée).
  • Déclenchement du référendum : Par le président de la République seul qui en décide par décret (mais l'acte doit être contresigné). En pratique, cela confère au président un droit d'option entre cette issue référendaire de droit commun et la procédure subsidiaire par le Congrès, du moins lorsque l'initiative est gouvernementale (toujours le cas jusqu'ici). Elle lui offre aussi la faculté de s'abstenir de prendre le décret voulu[25]. Qu'en serait-il lorsque l'initiative parlementaire rend le référendum obligatoire ?[26]
  • Procédure subsidiaire de ratification par le Congrès : (art. 89 al. 3, pour mémoire).
  • Limites au référendum constituant et au droit référendaire :

- Pour mémoire, les impossibilités concernant le droit à révision lui-même prévues aux articles 7 al. 11, 89 al. 4 et 89 al. 5.
- L'usage restreint du référendum (en pratique). Bien que le référendum soit le mode normal de ratification, l'alternative d'une ratification par le Congrès, prévue subsidiairement au 3° alinéa, est devenue la règle en pratique (sauf en 2000). Théoriquement cela rend possible de supprimer de la Constitution en la révisant, sans le consentement du peuple, tout ou partie des possibilités référendaires qui lui sont facultativement offertes pour le moment. Tout le droit au référendum tient à cela. Par ailleurs, on avance couramment que le droit d'option se justifierait en pratique par le fait que des révisions techniques ne nécessiteraient pas le recours au peuple. Cependant, aucun critère ni contrôle n'existent pour apprécier cette distinction qui, de toutes façons, ne lie aucunement le président de la République.
- En outre, le refus de soumettre un projet de révision adopté (« petite loi ») à toute ratification est possible en pratique (deux exemples en 1973 et 1974), ce qui paralyse du même coup l'hypothèse d'un référendum de ratification.

Les référendums d’intérêt local

Article 72-1 le référendum d'initiative locale

L'impact du tracé d'une autoroute sur le territoire communal ne fait pas partie des sujets sur lesquels on peut interroger le habitants concernés (infra)

L'article 72-1 a été introduit dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l'organisation décentralisée de la République, complétée pour ses modalités par la loi organique 2003.705 du 1er août 2003[27] (LO1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).

  • Droit de pétition : Les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence (art. 72-1 al. 1).
  • Initiative du référendum : Toute collectivité territoriale par délibération de son assemblée (art. 72-1 al. 2)
  • Domaine référendaire : Les projets de délibération ou d'acte relevant [très strictement][28] de la compétence d'une collectivité territoriale, à l'exclusion des actes individuels (art. 72-1 al. 2).
  • Adoption : Le CGCT en son article LO1112-7 précise : « Le projet soumis à référendum local est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s'il réunit la majorité des suffrages exprimés ». (Le quorum de participation n'existe pas pour les référendums des articles 11 et 89).

Par la conjugaison des deux premiers alinéas de l'article 72-1 (droit de pétition et référendum local), le référendum local s'apparente partiellement à un référendum d'initiative populaire : le droit de pétition serait alors utilisé pour demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la question de l’organisation d’une consultation des électeurs[29]. On ne peut toutefois pas réellement parler de référendum d'initiative populaire dans la mesure où l'initiative reste la prérogative de ladite assemblée, la seule obligation étant d'en délibérer.

Ce référendum local est l'une des facettes de la gouvernance locale.

Les autres référendums ayant une portée locale

Même si la notion de référendum local n'est apparu qu'en 2003 pour la métropole, il y avait déjà eu en France des applications locales des référendums nationaux pour l'autodétermination des populations appartenant à la France, ainsi que des consultations communales, dont les procédures ont une certaine pérennité.

Les consultations communales : Les dispositions qui existaient précédemment à l'introduction du référendum d'initiative locale (art. 72-1), et qui concernaient l'organisation d'une consultation communale à caractère seulement consultatif, en vertu des articles L. 2142-1 et s. du CGCT, demeurent en vigueur. De même que le référendum prévu aux articles L. 2113-2 et 2113-3 du même code qui, par exception à un caractère obligatoire et décisionnel, dès lors qu'est envisagée une fusion de communes.

Après les Comores, Djibouti et Mayotte (par deux fois), dans les années 1970, les populations de la Nouvelle Calédonie furent également consultées en 1987 par l'article 53 (ici l'île de Mayotte)

Les consultations d'autodétermination institutionnelle : Elles résultent de l'application du principe de libre détermination des peuples posé à l'alinéa 2 du Préambule de la Constitution de 1958. C'est à ce titre qu'a pu être organisée à bon droit à Mayotte en juillet 2000, une consultation en dehors de toute autre procédure[30]. Par le passé, ont eu lieu des référendums pouvant être considérés comme ayant cette portée locale, bien que plus connus à l'époque sous leur nom générique de référendum d'autodétermination. Il s'agit des référendums sur l'autodétermination de l'Algérie du 8 janvier 1961 et sur l'autodétermination en Nouvelle-Calédonie du 6 novembre 1988 (pris en application de l'article 11).

Il existait d'ailleurs des procédures référendaires spécifiques dans la Constitution de 1958 :

  • Il s'agissait notamment de l’article 86 (abrogé par la révision constitutionnelle de 1995), qui prévoyait le recours au référendum local confirmatif pour toute modification du statut, y compris pour l'indépendance, d'une des collectivités membre de la Communauté française.
  • L'Article 53 alinéa 3 (toujours en vigueur) prévoit encore que « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ». Cette opération, qui vise également l'hypothèse d'une sécession[31], doit cependant être ratifiée par la loi (art. 53 al. 1)

En dehors de l'article 53, les procédures actuelles ont une portée différente : d'une part, si elles s'intéressent toujours à l'évolution institutionnelle, elles ne visent plus explicitement l'hypothèse de l'indépendance envisagée implicitement par le Préambule, mais des aménagements plus ou moins importants; d'autre part elles s'étendent aux collectivités territoriales métropolitaines.

  • L'article 72-1 alinéa 3 a une nature semblable à celle de l'ancien article 86 concernant l'hypothèse, soit de la création suis generis d'une collectivités territoriale métropolitaine (par opposition à l'Outre-mer), soit de la modification des limites territoriales des collectivités territoriales existantes. Une loi peut ainsi décider de consulter les électeurs de la ou les collectivités concernées.
  • L'article 72-4 alinéa 2 a des objectifs semblables à ceux de l'ancien article 86 concernant les collectivités d'Outre-mer. Ainsi, le président de la République peut-il à certaines conditions décider de consulter les électeurs d'une collectivités d'Outre-mer notamment sur une question relative à leur organisation, sur une question relative à leur statut tel que visé à l'article 72-3 (ce qui laisse toutes les hypothèses ouvertes), ou relative à leur création telle que prévue à l'article 73 al. 7.
  • C'est dans un esprit identique que la constitution prévoyait en son nouvel article 76 (toujours en vigueur) l'organisation d'une consultation référendaire locale en Nouvelle-Calédonie avant la fin de 1998, dont la date a finalement été repoussée en pratique entre 2014 et 2018 pour se prononcer sur l'éventuelle indépendance de l'île.

Ces consultations référendaires n'ont qu'une valeur consultative qui ne lie pas l'avenir. C'est la loi organique qui, une fois l'avis recueilli, le formalisera éventuellement. À l'inverse, elles en sont le préalable obligatoire.

Le référendum d’intérêt européen

L'Europe, symbolisée ici par son Parlement, est un des grands sujets de notre histoire référendaire récente

Article 88-5 pour l'adhésion d'un État à l’Union européenne

L'article 88-5 (alinéa unique) a été introduit dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 en vue de l'adoption du Traité établissant une Constitution pour l'Europe et confirmé en 2008 bien que sa suppression ait été envisagée[32].

  • Initiative du référendum : Le président de la République (compétence liée) qui peut cependant solliciter du parlement une ratification par le Congrès. Dans ce cas, le parlement en décide par le vote d'une motion en termes identiques par chaque assemblée (article 88-5 al. 2)[33].
  • Domaine référendaire : Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne [et aux Communautés européennes][34]. En pratique, la consultation référendaire, dans cette hypothèse, n'était jusqu'ici qu'une des facultés offertes par la voie de l'article 11.
  • Application différée : L'article 88-5, dans sa rédaction actuelle, jusqu'à l'éventuelle entrée en vigueur du Traité établissant une Constitution pour l'Europe (finalement repoussée à l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne), n'était pas applicable aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004[35]. En clair, il s'agit des adhésions futures avec, par exemple, le problème épineux de l'adhésion éventuelle de la Turquie.

Controverse sur le recours à l’article 11 en matière constituante

Par deux fois, le président de la République Charles de Gaulle a utilisé l'article 11 en lieu et place de l'article 89 normalement prévu pour entreprendre une révision de la Constitution. Il s'est donc agit d'utiliser le référendum législatif en tant que référendum constituant.

La décision du général de Gaulle de recourir à l'article 11 dans cette hypothèse déclencha un tollé dans le monde politique (cf. supra) autant que chez les juristes-constitutionnalistes qui, semble t-il, n'avaient jamais envisagé cette hypothèse. Le Général trouva cependant progressivement des appuis, notamment après son succès de 1962, mais finalement la querelle n'aura été tranchée que très partiellement par le peuple, car si la tendance actuelle est de conclure à l'inconstitutionnalité, seule une révision de l'article 11 qui interdirait cette interprétation pourrait définitivement y mettre un terme.

L’objet des révisions engagées par de Gaulle

  • En 1962, la révision ainsi entreprise concerne l'élection du président au suffrage universel direct. C'est sans doute, complétée depuis par la révision de 2000, la révision majeure du régime et on pressent déjà qu'elle va confirmer à l'époque l'évolution du régime vers un régime parlementaire semi-présidentiel, c'est-à-dire, un régime singulier où le président de la République domine, même si toutes les autres caractéristiques du régime parlementaire sont conservées (ce qui constitue une alchimie propre à la France). Le projet de loi sera largement plébiscité, ce qui sera censé avaliser ce recours direct à l'article 11.
  • En 1969, la révision porte sur la réforme du Sénat et la création des régions en tant que collectivité territoriale. La révision sera au contraire rejetée, ce qui conduira à la démission volontaire du Général.

Les deux thèses en présence, dont beaucoup d'arguments qu'elles présentent sont réversibles, peuvent se résumer très partiellement ainsi :

La thèse gaullienne en faveur de l'utilisation directe de l'article 11

De Gaulle concevait le référendum comme le moyen de contourner le Parlement par un appel direct au peuple (Palais Bourbon - Paris)
  • dans la forme, de Gaulle qui connaissait l'hostilité du Parlement à une réforme qui le dessaisissait de sa participation à l'élection présidentielle, trouve dans le recours direct à l'article 11 le moyen d'éviter la phase parlementaire qui constitue le préalable obligé à la ratification populaire devant conclure la procédure de révision prévue à l'article 89. C'est sans doute là sa motivation essentielle. En effet, par essence, le référendum est pour lui un moyen indiqué d'en appeler directement au peuple-arbitre, souverain suprême, pour contourner un désaccord avec ses représentants;
  • sur le fond, de Gaulle invoque le principe parfaitement binaire de l'article 3 qui met la souveraineté populaire à égalité avec la souveraineté représentative, ce qui permet une alternative à l'article 89. En complément est invoquée la formulation de l'article 11 : « tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics ». Le général en déduit qu'un projet de loi constitutionnelle ne saurait être exclu (« tout projet »), d'autant que son objet concerne bien l'organisation des pouvoir publics;
  • les constitutionnalistes qui soutinrent de Gaulle firent remarquer, entre autres, que l'on pouvait difficilement critiquer le recours direct au peuple, identifié au pouvoir constituant originel, concevant mal que l'on puisse faire prévaloir le pouvoir constituant dérivé incarné par le Parlement qui, comme le souligna le Premier ministre Pompidou, ne saurait pouvoir disposer d'un veto sur le peuple. Une autre thèse plus technique défendue par le professeur Lampué conclue que, puisqu'il est admis que l'article 11 peut se substituer aux articles 45 et 46 (qui ne mentionne pourtant pas cette hypothèse) en matière de lois ordinaires et de lois organiques, il est difficile de ne pas accepter qu'il se substitue aussi à l'article 89.

La thèse de l'inconstitutionnalité

Le procédé dans son principe, comme l'argumentation gaullienne, ont été beaucoup critiqué, y compris dans un avis du Conseil d'État[36], même si de grands noms comme les professeurs Duverger et Vedel[37] évoluèrent après 1962. En particulier, on fit remarquer notamment sur le terrain de l'exégèse :

  • que la Révision constitutionnelle fait l'objet du titre XIV de la constitution, sous lequel se trouve l'article 89, article unique.
  • or, si l'article 11 avait entendu faire exception, il y serait fait mention dans le corps de l'article, comme cela est explicitement le cas pour l'article 85 (aujourd'hui abrogé) qui prévoyait justement une procédure dérogatoire de révision visant l'ancienne Communauté française;
  • de même, si le constituant avait entendu permettre à l'article 11 d'agir en matière constituante, il n'aurait pas été prévu qu'il soit implicitement nécessaire de procéder à une révision constitutionnelle préalable avant la ratification, par ce référendum, d'un traité éventuellement contraire à la constitution;
  • de même encore, puisque la Constitution prohibe l'usage de l'article 89 en cas « d'atteinte à l'intégrité du territoire » pour interdire, en fait, une révision sous influence, il serait curieux dans ce cas de permettre une révision par l'article 11 qui, lui, n'est pas visé par cette prohibition.
  • en outre, l'article 89 prévoit une phase d'adoption parlementaire nécessairement précédée d'un débat. Or si le constituant avait entendu prévoir une alternative à la révision avec l'article 11 qui n'en prévoit pas (à l'époque), l'hypothèse de la garantie qu'est censé apporter ce débat devient absurde;
  • on fit remarquer également qu'il fallait distinguer les pouvoirs publics constitutionnels (éminents) du ressort du constituant, des pouvoirs publics qui lui sont subordonnés, uniquement visés en réalité à l'article 11 parce qu'ils sont du domaine de la loi;
  • surtout, la superposition au sein de l'article 89 du pouvoir constituant dérivé (phase parlementaire) puis du pouvoir constituant originel (ratification référendaire) est en cohérence avec le principe de l'article 3 évoquant simultanément, et dans cet ordre, ces deux sources de souveraineté;
  • enfin, si coutume il y avait à la suite de la ratification populaire de 1962, coutume il n'y a plus avec l'échec de 1969, d'autant que pour la majorité des juristes les éléments constitutifs de la coutume n'ont jamais été réunis[38].

Le caractère restreint des référendums de la Ve République

Les faiblesses de la procédure référendaire introduite en 1958, partiellement évoquées ici lors de la présentation de chaque procédure (cf. supra), étaient en grande partie soulignées dès l'origine par le professeur René Capitant[39]. Quelques unes n'ont pas échappé à la Commission Vedel mise en place par le président Mitterrand en 1992 pour faire des propositions d'ensemble sur les réformes constitutionnelles à envisager, ni au Comité Balladur créée en 2007 par le président Sarkozy dans un but similaire. Si la plupart des propositions de la commission sont restées lettre morte, et que la mise en application de celles du comité est encore attendue, elles seraient vraisemblablement insuffisantes pour faire perdre aux différents référendums de la Ve République leur caractère relativement restreint. On note cependant une extension jurisprudentielle de l'intervention du juge constitutionnel et les avancées de la réforme de 2008.

Quant à l'étendu limitée de leur domaine

En théorie, un grand sujet de société tel l'abolition de la peine de mort ne rentrerait toujours pas dans le domaine du référendum législatif. Pourtant, constitutionnalisée en 2007 par la voie parlementaire, l'abolition aurait pu l'être par le référendum constituant
  • Le domaine législatif - Déjà fortement borné par l'article 34, le domaine législatif se voit, dans l'article 11, réservé à des questions limitativement énumérées (cf. supra), dont sont excluent, par exemple, les questions de société. À l'origine il était prévu de viser plus largement les questions fondamentales de la vie de la nation[40]. À cet égard les révisions du 4 août 1995 et du 23 juillet 2008, qui ont ajouté les domaines de « la politique économique sociale et environnementale (...) et des services publics concernés », apparaissent encore insuffisantes. Dans les propositions synthétiques annexées au rapport qu'elle a rendu en 1993, la commission Vedel préconisait l'extension du référendum également aux libertés publiques (quatrième proposition). Mais la pratique a montré qu'il était possible sans craindre aucun contrôle juridictionnel d'utiliser l'article 11 hors de son domaine, y compris en matière constituante, même si, dans cette dernière hypothèse, le risque qu'il en soit ainsi dans le futur paraît faible. Nonobstant le fait que le juge semble vouloir accroître son contrôle a priori (cf. infra), au moins le texte peut-il être largement interprété : la notion même de pouvoirs publics était d'ailleurs conçue dans cet esprit[41]; de plus, la notion de service public touche nécessairement, par exemple, à certaines libertés publiques.
  • Le domaine constitutionnel - Il est normalement l'objet de l'article 89. Il est relatif à la seule révision du texte constitutionnel en vigueur. Il est théoriquement limité à des réformes qui ne soient pas en contradiction avec la forme républicaine de la constitution mais, pareillement, aucun organe ne peut à ce jour empêcher qu'il en fut autrement ou qu'il soit procédé à la révision de l'article 89 lui-même. La Commission Vedel préconisait, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, la limitation du référendum au domaine infraconstitutionnel (cinquième proposition). Le Comité Balladur, pour sa part, s'est intéressée à la démocratisation et à l'effectivité de la procédure référendaire de l'article 89 sans dire mot de son domaine (cf. supra). À noter qu'est abrogé l'article 85 qui prévoyait une procédure particulière pour la révision des institutions communes à la défunte Communauté française.
  • Les affaires locales - Apparu timidement en 1992 sous la forme d'une simple consultation à l'échelon de la commune (toujours en vigueur) et bien qu'étendu en 1995 aux fusions de communes[42], le référendum local n'a vraiment été consacré qu'en 2003, à l'article 72-1 de la Constitution. Cette possibilité est étendue à toutes les collectivités territoriales. Mais son domaine est étroitement limité aux affaires qui sont strictement de la compétence de la collectivité concernée. Entre autres, il ne saurait y avoir de référendum local sur les différents tracés possibles d'une autoroute traversant le territoire communal[43], ou concernant l'impact environnemental du trafic poids lourds sur le territoire communal[44], car ce sont des questions relevant de la compétence de l'État. En pratique, cela peut sembler en restreindre considérablement le champ et l'intérêt.
  • Le domaine international - Il est envisagé au travers l'article 11 qui prévoit que puisse être ratifié un traité par cette voie[45], ainsi que dans le nouvel article 88-5 (révisions du 1er mars 2005 et juillet 2008) s'agissant spécialement des traités d'adhésion à l'Union européenne. Dans les deux cas, cela reste cependant une alternative à la discrétion du président, la nouvelle rédaction de l'article 88-5 s'étant rapprochée sensiblement sur le fond de l'article 11 sur ce point. Aucun autre acte ou décision en matière d'affaires étrangères, comme d'entériner le projet de signer un traité, de mener des négociations, d'engager les forces militaires dans une opération extérieure ou d'envisager un état de belligérance, ne sont du ressort du référendum. En 1993, la Commission Vedel préconisait seulement que l'article 11 soit étendu aux traités sur l'organisation internationale (quatrième proposition)[46]. Par ailleurs, outre l'article 53, on peut trouver dans l'article 72-4 touchant aux collectivités d'Outre-mer et à l'article 76 visant spécialement la Nouvelle-Calédonie, un résidu du référendum d'autodétermination si les questions posées aux électeurs, le cas échéant, ont ce caractère.

Quant à l'absence d'initiative populaire

  • L'initiative est marquée par l'Exécutif - Selon le texte, même lorsque la proposition peut provenir du Parlement (articles 11 et 89), le dernier mot de l'initiative revient au président de la République qui seul peut déclencher le référendum, soit parce qu'il s'agit d'un pouvoir dispensé du contreseing (article 11), soit qu'il l'obtient d'autorité lorsqu'il est nécessaire (article 89) sauf hypothèse de cohabitation. En pratique, l'initiative parlementaire est d'ailleurs généralement étouffée dans l'œuf ou, exceptionnellement absorbée par l'exécutif comme dans le cas de la réforme du quinquennat. On rappellera également la pratique post-gaullienne consistant à éviter soigneusement d'interroger le peuple en matière constituante (sauf justement en 2000). L'initiative populaire en matière législative, régulièrement envisagée sous forme pétitionnaire, soit avec l'effet direct de déclencher le référendum, soit pour saisir le Parlement afin qu'il en décide, est restée lettre morte à ce jour. La réforme de 2008 n'introduit qu'un « référendum d'initiative minoritaire » comme le préconisait déjà le Commission Vedel, puis le Comité Balladur (proposition no 67). Il s'agit en effet d'une initiative parlementaire minoritaire (un cinquième des membres du parlement) devant être soutenue par une pétition populaire importante (un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales). Ainsi le peuple n'a de chance d'être réellement interrogé que si le parlement ne se prononce pas dans les délais prescrits sur la proposition de loi faisant l'objet de cette initiative. À souligner que le droit de pétition était déjà apparu au niveau local à l'article 72-1, mais seulement pour solliciter l'examen d'une question par l'assemblée délibérante locale. Cependant, rien n'empêche celle-ci de décider consécutivement d'un référendum local (cf. supra).
  • Le choix du moment - C'est une question étroitement dépendante de l'initiative mais élargie à la possibilité offerte par la réforme de 2008. En outre, la constitution énumère les circonstance au cours desquelles il n'est pas possible d'engager la procédure de référendum prévues aux articles 11 et 89 (cf. supra). Ces empêchements sont néanmoins compréhensibles, en soi, et dès lors que le référendum est la seule affaire de l'Exécutif en pratique.
  • Le choix de la question - C'est aussi une question étroitement dépendante de l'initiative mais précisément étendue sur ce point à la possibilité offerte par la réforme de 2008. De plus, il faut préciser que la question doit recouvrir uniquement la possibilité d'adopter un texte en forme législative et il ne peut être proposé qu'un seul texte au choix des électeurs (et non deux, par exemple). En outre, il a souvent été constaté, en pratique, que la question pouvait être ambiguë (référendums plébiscitaires gaulliens) ou complexe (ratification d'un traité), ce qui mériterait un contrôle juridictionnel, d'autant que la question peut être inconstitutionnelle. Toutefois, depuis 1987, la jurisprudence va dans le sens d'un contrôle de l'exigence de clarté[47]. En outre, depuis la révision de 1995 concernant l'article 11, lorsque l'initiative du référendum est gouvernementale (toujours le cas en pratique), il doit désormais y avoir un débat devant chaque assemblée (art. 11 al. 2), ce qui est censé éclairer le peuple, à la fois sur la question posée et ses enjeux. Cela était déjà le cas en matière constituante puisque le référendum n'intervient théoriquement qu'en second lieu après son adoption parlementaire (sauf dans la pratique gaullienne).
  • La contestation du résultat - Si tout citoyen peut être scrutateur et participer au dépouillement, la contestation du résultat incombe uniquement au représentant de l'État dans le département ou la collectivité équivalente. Mais ce dernier à la faculté de prendre en compte la réclamation d'un électeur dès lors qu'elle est régulièrement inscrite au procès verbal du bureau de vote.

Quant à leur usage et leurs modalités peu ou mal contrôlés

Le souhait récurrent de voir le Conseil constitutionnel exercer un meilleur contrôle sur la procédure référendaire amène ce dernier à infléchir progressivement sa jurisprudence
  • La légalité du décret de déclenchement ne peut être contestée au fond - Le conseil d'État refuse d'en connaître en vertu de la théorie des acte de gouvernement[48]. À ce titre il était impossible de sanctionner la légalité du déclenchement du référendum, tant à l'égard de ses conditions de fond, qu'à l'égard de ses conditions de forme, à commencer par l'usage du bon article constitutionnel (cas de la réforme constitutionnelle engagée en 1962 et 1969 par l'article 11). En 1993, la Commission Vedel préconisait qu'il y ait un contrôle préalable par Conseil constitutionnel (rappel). Depuis 2000, le Conseil constitutionnel admet de faire un contrôle formel du décret convoquant les électeurs[49].
  • La loi référendaire est incontrôlable - Par deux fois le Conseil constitutionnel a confirmé sa position (cf. infra) consistant à refuser de contrôler l'exercice de la souveraineté du peuple. L'illégalité du déclenchement, pour quelque raison que ce soit, y compris des raisons d'inconstitutionnalité, ne peut donc être sanctionnée, ni avant (cf. supra), ni après le référendum. Le peuple est censé avoir avalisé un éventuel manquement. Seule la constitutionnalité, d'une part, d'un traité soumis à ratification par la voie référendaire (cas notamment pour les Traités européens en pratique) (art. 11 al. 1 implicitement) et, d'autre part, d'une « proposition » de loi référendaire telle que prévue par la révision de juillet 2008 (art. 61 al. 1), doit être contrôlée auparavant.
  • Le contrôle minimum des opérations référendaires - Bien que l'article 60 prévoit que le Conseil constitutionnel "veille à la régularité des opérations référendaires", la haute juridiction limitait avant 2000 (cf. supra) son contrôle aux seules réclamations formulées à l'issue du vote et relative au seul déroulement du scrutin. En l'espèce, ni l'exposé des motifs du projet de loi adressé aux électeurs, ni les documents électoraux joints ne peuvent faire l'objet du contrôle qu'ils mériteraient, compte tenu de leur caractère généralement parcellaire et orienté. Le Conseil constitutionnel refusant jusque là de connaître des actes préparatoires ils étaient contrôlés, à défaut, et de manière limitée, par le Conseil d'État[50]. Toutefois, en 2005 le Conseil constitutionnel admet le contrôle formel de ces opérations[51] et laisse à penser qu'il pourrait aller plus loin[52].
  • L'encadrement de la campagne référendaire est délicat - Faute d'avoir été prévues initialement, les règles se sont progressivement imposées par la pratique[53]. Les modalités touchant à l'organisation de la consultation référendaire et au déroulement de la compagne électorale font désormais l'objet de directives de la part du Conseil constitutionnel[54]. Pour déterminer les formations politiques qui auront le droit de participer à la campagne officielle, les principes suivants, bien que parfois contestés, sont retenus : deux heures d'antennes TV et deux heures d'antenne radiophonique à se partager, au prorata de leurs effectifs, entre les formations ayant au moins 5 députés ou 5 sénateurs; cinq minutes pour chacune des autres formations, ayant obtenu au moins 5% des suffrages aux élections européennes. Mais la campagne officieuse, qui est celle qui a le plus d'impact sur l'électorat, fait seulement l'objet de recommandations de la part du CSA[55], bien que ce dernier tente de faire respecter des usages de bonne conduite et des temps de parole équitables, en faisant connaître ses observations. Il s'agit cependant d'un problème commun à toutes élections dont l'application est seulement, ici, plus délicate en raison de positionnements politiques sur la question posée qui, généralement, ne respectent pas les clivages partisans.

La portée relative des lois référendaires de la Ve République

De même qu'un vote référendaire peut réformer tout ou partie d'une loi parlementaire ou d'une délibération locale, la réciproque est vraie. On pourrait exciper du principe du parallélisme des formes. Pourtant, ni le droit, ni la pratique ne vont dans ce sens.

Juridiquement

La matière référendaire n'est pas sanctuarisée. Ceci est conforme à l'article 3 de la constitution qui met sur le même pied la souveraineté populaire et la souveraineté représentative, même si le Conseil constitutionnel les départage en relevant qu'il ne saurait contrôler un référendum parce qu'il est « l'expression directe de la souveraineté nationale »[56] ce qui semble démonter qu'il accorde à la loi référendaire une valeur supérieure à la loi parlementaire. Conclusion toutefois démentie par le Conseil constitutionnel lui-même[57].

Ainsi, dans les cas de l'article 11, 72-1, et 89, le résultat d'un référendum peut être défait sans recours à un nouveau référendum :

  • par une loi (simple ou organique selon le cas) pour modifier une loi référendaire consécutive à l'usage normal de l'article 11 dans le domaine législatif;
  • par une loi constituante approuvée par le Congrès (plutôt que par référendum) en vertu de l'article 89, pour réformer des révisions constitutionnelles ayant été adoptées, soit par le référendum concluant normalement l'article 89, soit par le référendum de l'article 11 (période gaullienne);
  • par une nouvelle délibération de l'assemblée locale agissant sur le sujet ayant fait l'objet d'un référendum de l'article 72-1.

En outre, rien n'interdit de poser une question semblable lors d'un second référendum pour anéantir le résultat du premier. La portée du vote référendaire serait donc provisoire dans cette hypothèse[58].

Pour les autres consultations référendaires de portée locale, on rappellera leur caractère seulement consultatif qui ne lie pas l'autorité censée n'avoir requis qu'un avis. Ses décisions ultérieures peuvent donc contredire le résultat de la consultation. À l'inverse on ne voit pas bien comment on pourrait revenir sur une adhésion à l'Union européenne, acquise par le référendum de l'article 88-5, une fois accomplie.

En pratique

Même si l'on peut estimer qu'il est dangereux politiquement pour un élu de modifier, voire de supprimer, une loi référendaire qui exprime la volonté du peuple, notre histoire montre que la portée d'une loi référendaire nationale est parfois toute relative et ce, en dehors même du fait que, dès lors qu'intervient une révision par la seule voie parlementaire, elle contredit de facto le texte originel ratifié initialement par les français[59]. En effet, sur huit référendums par la voie de l'article 11, cinq souffrent des observations suivantes :

En 1962 les Français ont adopté des dispositions concernant le statut du président de la République proposées au référendum par le général de Gaulle. L'histoire retient qu'il s'agissait principalement de l'élection du chef de l'État au suffrage universel direct visé à l'article 6 de la constitution. Cependant la loi référendaire adoptée visait également un aménagement consécutif de l'article 7. Cet article 7 a pourtant été réaménagé par une révision parlementaire en 1976[60] pour prévoir les différentes hypothèses consécutives à l'empêchement ou au décès d'un candidat lors du processus conduisant à l'élection d'un nouveau président. Il ne s'agit toutefois que de dispositions techniques.

Appelés à se prononcer sur le statut de la Nouvelle-Calédonie, les français n'envisageaient pas son indépendance

En 1969, les Français ont rejeté la régionalisation proposée au référendum par le général de Gaulle qui, ayant mis son mandat en jeu, a quitté le pouvoir. Pourtant, dès 1972, la région est créée dans les faits, par la voie parlementaire, sous la forme de circonscriptions d'action régionale, chapeautées par un EPR (établissement public régional) et un préfet de région, même s'il faudra attendre 1982 pour la création d'une véritable collectivité territoriale et 2003 pour sa constitutionnalisation. Sur le fond, on observera cependant que le caractère plébiscitaire étant avéré, il n'est pas certain que le peuple se soit clairement prononcé contre la régionalisation, d'autant que le projet référendaire comportait également un volet réformant le Sénat qu'il était difficile de dissocier. L'instauration de la région s'est faite d'ailleurs en dehors de cette dimension, avec la seule préoccupation de relayer la planification et la politique d'aménagement de l'État. Par contre, au moment où la loi de 1972 est votée, le parlement qui n'a pas encore été renouvelé souffre d'une légitimité moins fraîche (1968) que celle qui résulte du référendum. À l'époque, la question n'avait cependant pas vraiment fait débat.

En 1988, les Français ont adopté le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie proposé au référendum par le président Mitterrand. Il s'agissait de ratifier les accords de Matignon signés le 26 juin 1988. Mais la situation évoluant, un nouvel accord a été signé le 5 mai 1998 à Nouméa. À la suite de quoi, une loi organique du 19 mars 1999, précédée d'une révision constitutionnelle parlementaire du 20 juillet 1998, a substantiellement modifié ce statut, par exemple, quant aux institutions qui deviennent celles d'une collectivité suis generis aux compétences élargies, quant à la définition du corps électoral appelé à participer aux différentes consultations prévues, et surtout, quant au transfert de souveraineté qui devrait intervenir vers 2018.

En 1992, les Français ont ratifié le Traité de Maastricht soumis au référendum par le président Mitterrand. Avant le jour du vote, et alors que les sondages en faveur de la ratification se dégradaient, la campagne gouvernementale s'est durcie, sous-entendant, en cas de victoire du non, différentes hypothèses pour passer outre, dont celle d'imiter les danois qui avaient prévu d'organiser un second référendum après l'échec du premier. La ratification acquise de justesse, certains aménagements non négligeables du traité sont décidés deux mois et demi plus tard pour tenir compte notamment des réserves anglaises et danoises[61]. La France signe ensuite en 1997 le traité d'Amsterdam (ratifié par la voie parlementaire) qui amende très sensiblement le traité sur lequel les français s'étaient prononcés. Toutefois, cette dernière révision, solennisée dans un nouveau traité, s'est faite dans le cadre d'une disposition du traité de Maastricht qui prévoyait la réunion d'une conférence en 1996 pour adapter le dit traité notamment aux nouvelles adhésions.

En 2005, les Français ont rejeté le Traité établissant une Constitution pour l'Europe proposé au référendum par le président Chirac. Cette dernière précision n'est sans doute pas innocente pour apprécier la portée du message du peuple, dirigé, pour partie, contre le pouvoir en place, au point que, là encore, on peut se demander qu'elle était la part réelle du rejet du traité[62]. Nonobstant, la ratification d'un traité semblable a été autorisée par la voie parlementaire le 8 février 2008[63], même s'il s'agit formellement d'un nouveau traité (traité de Lisbonne) signé en décembre 2007. Celui-ci comporte d'ailleurs un certain nombre de dispositions différentes, annoncées comme ayant tenu compte des critiques exprimées lors de la campagne référendaire antérieure[64]. Comme obstacle à tout nouveau référendum, est aussi avancé le fait que le texte du traité, déjà technique en soi, est en outre incompréhensible aux néophytes, dans la mesure où il s'agit d'une suite d'articles modifiant les textes antérieurs auxquels il faut donc se reporter. Enfin il est observé qu'il ne s'agirait plus d'un texte de nature constitutionnelle mais d'un simple traité à porté fonctionnelle. À noter que, contrairement à 1972, le parlement bénéficie de la légitimité la plus fraîche (2007) et que l'on peut estimer, en outre, que les français ont approuvé par anticipation la voie parlementaire largement annoncée par le président Nicolas Sarkozy lors de sa candidature. Cette fois-ci la question fait cependant polémique de la part du camp de ceux ayant appelé à voter non au référendum qui invoquent un "déni de démocratie"[65].

Liste des référendums en France

Référendums nationaux depuis 1793
Date Motif et circonstances Résultat
juillet 1793 Projet de Constitution de l'An I adoption, mais jamais appliquée
septembre 1795 Projet de Constitution de l'An III adoption
septembre 1795 Sur le décret des deux tiers adoption
janvier 1800 Projet de Constitution de l'An VIII adoption
juin 1802 Sur le consulat viager de Napoléon Bonaparte adoption
novembre 1804 Projet de Constitution de l'An XII adoption
avril 1815 Sur l'acte additionnel aux constitutions de l'Empire (les Cent-Jours adoption
21 décembre 1851 Sur les pouvoirs de Louis-Napoléon Bonaparte adoption (coup d'État entériné)
21 novembre 1852 Sur le rétablissement de la dignité impériale en France (Second Empire) adoption
8 mai 1870 Sur le projet de Constitution du 20 avril 1870 adoption (ne sera appliqué qu'un mois, puisqu'en juillet éclate la guerre)
21 octobre 1945 Sur l'élection d'une assemblée constituante (et donc la fin de la IIIe République) adoption
21 octobre 1945 Sur le projet de loi constitutionnelle provisoire adoption, loi promulguée le 2 novembre
5 mai 1946 Premier projet de Constitution du 19 avril 1946 rejet
13 octobre 1946 Second projet de Constitution pour la IVe République adoption
28 septembre 1958 Projet de Constitution de la Ve République adoption
8 janvier 1961 Autodétermination en Algérie adoption
8 avril 1962 Approbation des « accords d'Évian » adoption
28 octobre 1962 Élection du président de la République au suffrage universel direct adoption
27 avril 1969 Référendum sur la réforme régionale et du Sénat rejet (démission du Général de Gaulle)
23 avril 1972 Elargissement de la CEE au Royaume-Uni, Irlande, Danemark et Norvège adoption (la Norvège refusa par référendum)
6 novembre 1988 Autodétermination de la Nouvelle-Calédonie adoption
20 septembre 1992 Ratification du traité de Maastricht adoption
24 septembre 2000 Réduction de 7 à 5 ans (quinquennat) de la durée du mandat du président de la République adoption
6 juillet 2003 Modification des limites territoriales de la Corse rejet (par les électeurs corses)
29 mai 2005 Ratification du Traité établissant une Constitution pour l'Europe rejet

Notes et références

  1. Définition donnée par Julien Laferrière en 1947
  2. Le vote fut acquis à main levée dans chaque assemblées primaires, sans décompte précis, et l'on nota surtout une énorme abstention
  3. La technique elle-même était dévoyée. Ainsi, au lieu d'être convoqués dans des assemblées électorales, les citoyens furent invités à signer pendant quinze jours les registres d'acceptation ouverts dans chaque commune
  4. L'article 5 de la Constitution du 14 janvier 1852 indique ainsi : « Le Président de la République est responsable devant le Peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel. »
  5. Seulement si une majorité des deux tiers ne se dégage pas en faveur de la révision (article 90). Cependant, le premier projet rejeté d'avril 1946 prévoyait une ratification référendaire de plein droit (article 123)
  6. R. Carré de Malberg, Considérations théoriques sur la question de la combinaison du référendum avec le parlementarisme, RDP, 1931, pp 225-244
  7. Dans le projet institutionnel qu'il présente lors de son discours de Bayeux le 16 juin 1946, de Gaulle n'évoque pas le rôle du référendum, dont l'usage semble devoir encore être confiné à l'adoption démocratique d'une nouvelle constitution
  8. Voir « Changer de République, 1962-2004 », Parlement(s), Revue d'histoire politique, hors-série 1, 2004, accès gratuit en ligne sur Cairn
  9. Pour illustration : lors des événements de mai 1968, de Gaulle annonça d'abord le 24 mai la tenue d'un référendum avant de se raviser 5 jours plus tard en prononçant la dissolution de l'Assemblée nationale
  10. Alain Darles, De la technique référendaire après Maastricht, Les Petites Affiches, 1er septembre 1993, n° 105, pp 4-8
  11. Ibidem
  12. Le président Valéry Giscard d'Estaing n'eut pas recours au référendum bien qu'il souhaita son élargissement aux problèmes de société
  13. Le projet d'étendre le domaine de l'article 11 aux libertés publiques fut adopté par l'Assemblée nationale mais fut rejeté par le Sénat en 1984
  14. Le 10 septembre 1991, le président Mitterrand avait pourtant également annoncé un référendum (jamais organisé) en vue d'une réforme institutionnelle touchant au mandat présidentiel, à la justice et au rôle du Parlement.
  15. Outre l'extension de son domaine, l'article 11 a ainsi été débarrassé de sa référence à la défunte Communauté française et l'article 86, devenu inutile pour une raison identique, a été supprimé.
  16. Déjà un essai a été tenté en juin 2006, pour l'élection des français de l'étranger à l'Assemblée nationale, cependant boudé par les électeurs car encore peu concluant techniquement. [1]
  17. L'une et l'autre emporte le régime vers un régime présidentiel, la synchronisation entre les mandats présidentiel et parlementaire achevant sans doute ce mouvement qui ne demande qu'à se conclure, à moins d'un renversement de tendance
  18. L'abolition a pourtant été constitutionnalisée en 2007 mais par la voie parlementaire (Loi constitutionnelle n° 2007-239 du 23 février 2007)
  19. Le terme « environnementale » a été ajouté lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008
  20. C'est d'ailleurs à l'occasion de l'usage contesté de l'article 11 par de Gaulle que le gouvernement Pompidou fut renversé en octobre 1962 pour la seule fois sous la Ve République
  21. Le terme « proposition » a été ajouté lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008
  22. En 1984 les sénateurs visaient la loi "Savary" sur les rapports entre l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics d'enseignement privé. En 1985 les députés d'opposition visaient le projet de loi électorale
  23. Il semble difficile pour le président de s'opposer à la représentation nationale, bien que le président Mitterrand ait cependant estimé implicitement qu'il était le seul a en décider au stade de la ratification, s'agissant d'opter pour le référendum, même dans cette hypothèse où il est obligatoire, confirmant ainsi de facto sa faculté d'interrompre la procédure (3 septembre 1993)
  24. En vue de démocratiser la procédure de l'article 89, le Comité Balladur a proposé en 2007 qu'il soit procédé à un référendum en l'absence du consentement des deux chambres, à condition qu'au moins l'une d'entre elles ait adopté le projet de révision à la majorité qualifiée des 3/5° (proposition n° 68)
  25. La pratique montre que c'est possible car le non-acte ne saurait être sanctionné, d'autant qu'il aurait le caractère d'acte de gouvernement
  26. Cela est à replacer dans l'hypothèse précédente concernant la conclusion d'une initiative parlementaire dont ne voudrait pas le président. C'est pourquoi le Comité Balladur a proposé en 2007 une modification de l'article 89 visant à interdire l'inertie présidentielle en toutes hypothèses (proposition n° 12)
  27. Modifiée par la loi organique 2004.809 du 13 août 2004
  28. Commentaire de la rédaction (Cf. infra Quant à l'étendu limitée de leur domaine > "Les affaires locales")
  29. Michel Verpeaux, Référendum local, consultations locales et Constitution, A.J.D.A., 24 mars 2003, p. 540.
  30. Décision du Conseil constitutionnel 2000-428 DC du 4 mai 2000
  31. J-Cl. Maestre, Rev. dr. publ. 1976, p 431
  32. Réforme institutionnelle adoptée par le conseil des ministre du 23 avril 2008
  33. Cette option résulte de la révision de juillet 2008
  34. Cette référence aux Communautés européennes, volontairement présentée ici entre crochets, est appelée à disparaître à partir de la ratification du Traité de Lisbonne permettant l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle intervenue le 4 février 2008
  35. Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005, article 4 modifié par la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 ; article 3.
  36. Le Conseil d'Etat a été amené à rendre un avis, non publié mais dont la teneur est connue, sur le projet de loi référendaire de 1962
  37. G. Vedel, Le droit par la coutume, Le Monde, 22-23 novembre 1968
  38. On notera cependant que François Mitterrand, alors président, évoquera lui-même l'existence de cette coutume factuelle, vraisemblablement pour forcer la main des parlementaires lors de la révision de 1992, préalable à la ratification référendaire du Traité de Maastricht (Pouvoirs, n° 45, p 138)
  39. Dans la préface de De Gaulle dans la République de Léo Hamon (Plon 1985), René Capitant écrit : « La liste est bien réduite et l'usage du référendum ainsi réglementé ne peut être qu'exceptionnel ».
  40. Avant-projet élaboré par Michel Debré lors des travaux préparatoires
  41. Raymond Janot, l'un des principaux acteurs de la rédaction du texte de 1958, explique qu'à l'époque il fallait envisager sans le dire les problèmes de décolonisation (L'écriture de la constitution, p 208)
  42. Loi du 4 février 1995 pour l'orientation et l'aménagement et le développement du territoire, qui prévoyait déjà, en outre, la possibilité qu'un cinquième des électeurs puissent demander l'organisation d'une consultation sur ces questions
  43. CE 16 décembre 1994, commune d’Avrillé, AJDA 1995, p. 838, qui fait figure d'arrêt de principe sur l'ensemble de la question
  44. TA Grenoble 16 août 2001 qui annule une délibération de la commune de Chamonix-Mont Blanc ayant décidé d'une consultation locale sur la compatibilité du transit international poids lourds dans la vallée par le biais du tunnel du Mont-Blanc avec « les équilibres naturels et écologiques du massif du Mont-Blanc, la santé et la sécurité de ses habitants et de ses visiteurs »
  45. Pour la délimitation de son domaine, il n'est pas interdit de combiner l'article 11 et une partie de l'article 53 al. 1, sachant que pour le moment les seules applications pratiques concernent les traités européens
  46. Par contre, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 étend le contrôle du parlement aux opérations extérieures (article 35 de la constitution)
  47. La question posée « doit satisfaire à la double exigence de loyauté et de clarté de la consultation » et « ne doit comporter d'équivoque » ni sur le sens de la question posée, ni la portée de la consultation (Décisions 87-226 DC du 26 juin 1987 concernant la Nouvelle Calédonie et 2000-428 DC du 4 mai 2000 concernant Mayotte)
  48. CE 10 septembre 1992, Meyet, Galland
  49. Décision Hauchemaille du 25 juillet 2000 (voir aussi 23 août et 6 septembre 2000)
  50. Jurisprudence "Le regroupement" : DC 23 décembre 1960 et CE 27 octobre 1961. Refus confirmé en 1992 par trois décisions du 15 et 18 septembre (RFDC, 12-1992, p 693 et 751)
  51. Décision Hauchemaille, Meyet du 24 mars 2005
  52. Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, La décision du Conseil constitutionnel du 24 mars 2005, Hauchemaille et Meyet : un nouveau pas en matière de contrôle des référendums, Revue française de droit administratif, 2005 (5), pp. 1040-1048
  53. En 2000, le Conseil constitutionnel a émis le voeux que ces dispositions soient pérennisées dans une loi
  54. Par exemple pour le référendum de 2000 [2]
  55. Voir ses recommandations pour le référendum de 2000 [3]
  56. Décision du 6 novembre 1962, réaffirmée dans une décision du 23 septembre 1992 où le Conseil constitutionnel justifie sa position « au regard de l'équilibre des pouvoirs établi par la constitution »
  57. Dans sa décision 89-265 DC du 9 janvier 1990, le Conseil estime que le législateur peut abroger des dispositions législatives antérieures, qu'elles soient d'origine parlementaire ou référendaire (Rec.12)
  58. Voir infra les cas évoqués lors de la ratification du Traité de Maastricht
  59. Ainsi le toilettage technique de la constitution opéré à l'occasion de la révision de 1995. Mais il est juste de préciser que telle est la vocation du pouvoir constituant « délégué ».
  60. Loi constitutionnelle n° 76-527 du 18 juin 1976 (JO du 19 juin 1976)
  61. Accords d'Édimbourg lors du Conseil européen des 11 et 12 décembre 1992
  62. Selon un sondage, le non exprimait aussi un mécontentement à l'égard de la situation économique en France (52 %), une hostilité à l'égard de la classe politique (31 %) un rejet du gouvernement et de Jacques Chirac (24 %), Ipsos, sorti des urnes [4]
  63. Autorisation votée dans la nuit du 8 au 9 février. Le traité a été ratifié effectivement par l'exécutif le 13 février (Journal officiel du 14 février), après que la Constitution fut préalablement révisée le 4 février par le Congrès.
  64. A contrario, par exemple, l'avis du professeur Anne-Marie Le Pourhiet qui dénonce une haute trahison [5]
  65. On entendit et vit ce slogan un peu partout, dans les interviews et sur internet [6]

Sources bibliographiques

  • Olivier Duhamel et Yves Mény, Dictionnaire constitutionnel, PUF:
  • Simon-Louis Formery, La Constitution commentée article par article, Hachette supérieur:
  • François Luchaire et Gérard Conac, La Constitution de la république française, Economica
  • Th. S. Renoux, M. de Villiers, Code constitutionnel, commenté et annoté, Litec

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